1.11.2017

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 372/6

---

СТАНОВИЩЕ НА ЕВРОПЕЙСКАТА ЦЕНТРАЛНА БАНКА

от 20 септември 2017 година

относно предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно рамка за възстановяване и преструктуриране на централни контрагенти и за изменение на регламенти (ЕС) № 1095/2010, (ЕС) № 648/2012 и (ЕС) 2015/2365

(CON/2017/38)

(2017/C 372/05)

Въведение и правно основание

На 7 и 24 февруари 2017 г. Европейската централна банка (ЕЦБ) получи искания от Съвета на Европейския съюз и от Европейския парламент за становище относно предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно рамка за възстановяване и преструктуриране на централни контрагенти и за изменение на регламенти (ЕС) № 1095/2010, (ЕС) № 648/2012 и (ЕС) 2015/2365 (1) (наричан по-долу „предложеният регламент“).

ЕЦБ е компетентна да даде становище на основание член 127, параграф 4 и член 282, параграф 5 от Договора за функционирането на Европейския съюз, тъй като предложеният регламент съдържа разпоредби, засягащи основните задачи на Европейската система на централните банки (ЕСЦБ) да определя и осъществява паричната политика и да насърчава нормалното функциониране на платежните системи съгласно член 127, параграф 2, първо и четвърто тире от Договора, както и задачата на ЕСЦБ да допринася за гладкото провеждане на политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции и стабилността на финансовата система съгласно член 127, параграф 5 от Договора. В съответствие с член 17.5, първо изречение от Процедурния правилник на Европейската централна банка Управителният съвет прие настоящото становище.

1.   Общи забележки

1.1.

ЕЦБ изразява силната си подкрепа за инициативата на Комисията да създаде специално предназначена рамка за възстановяване и преструктуриране на централни контрагенти (ЦК) като интегрален компонент на законодателната рамка на Съюза за финансовите пазари, на които ЦК играят особено важна роля в качеството им на лица, управляващи риска, в много пазарни сегменти. Непрекъснатостта на критичните им функции е от основно значение както за стабилността на финансовата система на Съюза, така и за трансмисионния механизъм на паричната политика. ЕЦБ изцяло подкрепя обхвата на предложения регламент от гледна точка на компетентността и правомощията на органите за преструктуриране, плановете за възстановяване и преструктуриране на ЦК, оценките на възможността за преструктуриране, мерките за ранна намеса, механизмите за задействане на преструктурирането, инструментите и правомощията за преструктуриране, включително държавните инструменти за финансова стабилизация, и разпоредбите относно трети държави. ЕЦБ е съгласна и с основната цел на предложения регламент.

1.2.

ЕЦБ обаче смята, че предложеният регламент може да бъде подобрен най-вече в четири области.

1.2.1.

На първо място, като се има предвид особено важната им роля за възстановяването и преструктурирането на ЦК, съгласно предложения регламент участниците в клиринга трябва да могат да направят надеждна прогноза на потенциалните си експозиции и да ги управляват. Същевременно обаче пазарните събития, които по същността си са малко вероятни и водят до възстановяването и преструктурирането на ЦК, не могат да бъдат изцяло предвидени предварително, поради това органите за преструктуриране трябва да разполагат с достатъчна гъвкавост при разработването на действията си. ЕЦБ препоръчва в предложения регламент да се постигне по-добър баланс между тези две съображения, като: i) се даде приоритет на ясно измерими инструменти за разпределяне на загубите при възстановяване; ii) органите за преструктуриране се насърчават да обмислят започване на преструктурирането, когато действията за възстановяване на баланса в портфейла и за разпределяне на непокритите загуби ще доведат до значими и непредвидими загуби за участниците в клиринга; и iii) ex ante се осигури прозрачност във връзка с общите подходи и процесите за вземане на решения, следвани от органите за преструктуриране, когато използват свободата си на преценка в ключови области на преструктурирането. По принцип, предвид общата цел да се поддържа финансовата стабилност в Съюза, органите за преструктуриране следва да се съобразяват с необходимостта да се сведе до минимум разпространението на неблагоприятни верижни ефекти към участниците в клиринга и към финансовата система като цяло.

1.2.2.

На второ място, една от основните цели на преструктурирането на ЦК е да се осигури непрекъснатостта на критичните им функции, без това да води до загуби за данъкоплатеца. Поради това от особено значение е наличието на надеждни правила, с които да се осигурят адекватни средства от частния сектор, да се разпределят финансовите загуби при преструктурирането и да се възстановят финансовите ресурси на ЦК. На евентуалната подкрепа от публичния сектор следва да се разчита единствено в краен случай и като временна мярка, за да се избегне моралният риск и да се създадат подходящи стимули за управление на риска ex ante. Според ЕЦБ гаранциите в предложения регламент трябва да бъдат засилени по следните начини: а) когато планират преструктурирането и правят оценки на възможността за преструктуриране, органите за преструктуриране следва да оценяват внимателно размера и надеждността на договореностите за финансиране при преструктурирането на ЦК, като се обърне специално внимание на сценариите, които надхвърлят „извънредни, но реалистични“ събития, и като се използва общ подход, основан на критерии; б) евентуалната употреба в краен случай на държавни инструменти за финансова стабилизация следва да бъде комбинирана с изчерпателни и надеждни договорености за възстановяването на временното финансиране в срок; и в) при прилагането на принципа за справедливо третиране на кредиторите, за да се осигури, че участник в клиринга, акционер в ЦК или кредитор не понася по-големи загуби при преструктурирането от загубите, които би понесъл в производството по несъстоятелност, следва да се прилагат реалистични допускания за стойността на запазената посредством преструктурирането непрекъсната дейност.

1.2.3.

На трето място, режимът на самостоятелното възстановяване и преструктуриране на ЦК следва да се допълни с хоризонтално сътрудничество, за да се осигури съгласуваността и ефективното им взаимодействие. — Възстановяването и преструктурирането на ЦК поражда значими рискови външни ефекти не само за непосредствено заинтересованите лица в отделния ЦК (както се признава от участието на колегии от органи за целите на планирането на възстановяването и преструктурирането и оценката на възможността за преструктуриране), но и за всички ЦК, включително тези, които извършват дейност в различни юрисдикции, тъй като те използват едни и същи банкови групи като основни клирингови членове и доставчици на услуги. Освен това сериозните пазарни събития, свързани с фалита на ЦК в сценариите за преструктуриране при неизпълнение на член, биха могли да засегнат едновременно няколко ЦК. В този контекст, ако акцентът се постави единствено върху самостоятелното възстановяване и преструктуриране на отделните ЦК, може да се окаже невъзможно те да бъдат планирани по надежден начин, подходящ с оглед на запазване на финансовата стабилност в Съюза; вместо това планирането им следва да се координира на равнището на всички ЦК в Съюза. — Необходимо е да се признае и тясната взаимосвързаност между възстановяването и преструктурирането на ЦК предвид това, че планирането на възстановяването е неразривна част от планирането на преструктурирането на ЦК. Освен това планирането на възстановяването може да бъде пряко повлияно от планирането на преструктурирането чрез мерки, с които се цели да се преодолеят евентуалните пречки пред възможността за преструктуриране. Плановете за възстановяване и свързаните с тях договорни споразумения между ЦК и участниците в клиринга играят ключова роля и за спазването на принципа за справедливо третиране на кредиторите при преструктурирането като алтернатива на контрафактуалната хипотеза на несъстоятелност. На последно място, не е възможно предварително да се очертаят напълно границите между възстановяване и преструктуриране. В този контекст ЕЦБ счита, че на Европейския орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП) следва да се възложи разработването на всеобхватна перспектива за способността на ЦК в Съюза да издържат на евентуални пазарни събития, които засягат цялата система, надхвърлят „извънредните, но реалистични условия“ и обхващат както сценарии за възстановяване, така и сценарии за преструктуриране. При изпълнението на тази задача ЕОЦКП следва да си сътрудничи тясно с ЕСЦБ, включително с ЕЦБ, когато тя изпълнява надзорните си задачи, и с Европейския банков орган (ЕБО) предвид сериозните последици от възстановяването и преструктурирането на ЦК както за централните банки в качеството им на емисионни централни банки и надзорни органи, така и за органите за банков надзор.

1.2.4.

На четвърто място, предвид все по-трансграничния характер на централизирания клиринг и високата степен на пазарна конкуренция, от основно значение е равнопоставеността между ЦК. Макар че ЦК и органите за преструктуриране следва да разполагат в подходяща степен с гъвкавост и свобода на преценка при изготвянето на индивидуални планове съответно за възстановяване и преструктуриране според специфичните за тях нужди и обстоятелства, е необходимо да има съгласуваност между плановете за възстановяване и преструктуриране от гледна точка на обхвата и строгостта на заложените подходи. Поради това тези планове следва да бъдат съобразени със съответните международни стандарти (2). В този контекст ЕЦБ предлага предложеният регламент да бъде прецизиран, като съдържанието на плановете за възстановяване и преструктуриране и на оценките на възможността за преструктуриране за ЦК в Съюза бъде по-добре адаптирано към това, което вече е договорено и/или се разработва на международно равнище.

1.3.

Предложеният регламент се прилага спрямо всички ЦК в Съюза независимо от това дали имат лиценз за банкова дейност или не. Въпреки че по принцип подкрепя този подход, ЕЦБ счита за необходимо да се направи по-задълбочена оценка, предвид специфичните характеристики на кредитните институции, на това дали няма да са полезни допълнителни уточнения във връзка с прилагането на регламента към ЦК с лиценз за банкова дейност, например предвид евентуалните проблеми, които възникват във връзка с третирането на депозитите на участниците, защитени с Директива 2014/49/ЕС на Европейския парламент и на Съвета (3), при възстановяването или преструктурирането на ЦК.

1.4.

На 13 юни 2017 г. Европейската комисия публикува предложение за регламент за изменение на Регламент (ЕС) № 1095/2010 на Европейския парламент и на Съвета (4) („Регламентът за ЕОЦКП“) и Регламент (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета (5) („Регламентът за европейската пазарна инфраструктура“) във връзка с процедурите и органите при лицензирането и надзора на установените в Съюза ЦК, включително засилването на ролята на емисионната централна банка по отношение на някои аспекти от надзора върху ЦК (6) и създаването на изпълнителна сесия за ЦК към Съвета на надзорниците на ЕОЦКП. ЕЦБ подчертава, че настоящото становище се основава на действащата законодателна рамка в Съюза и не засяга позицията ѝ по евентуални бъдещи мерки, с които се засилват надзорните функции и задачите на емисионна централна банка по отношение на ЦК на равнището на Съюза. ЕЦБ е съгласна обаче, че може да са необходими целенасочени изменения, за да се вземе предвид новата роля на изпълнителната сесия за ЦК в колегиите съгласно Регламента за европейската пазарна инфраструктура, а впоследствие и в колегиите за преструктуриране. Освен това тя напълно подкрепя подхода, съгласно който по време на финализирането на предложения регламент Комисията, Съветът и Европейският парламент внимателно ще оценят евентуалната роля на изпълнителната сесия за ЦК за стимулиране на съгласуването и ефективното взаимодействие между плановете за възстановяване и плановете за преструктуриране на ЦК и за наблюдението и смекчаването на последиците от съвкупния риск от тях за финансовата стабилност в Съюза, съобразно забележките на ЕЦБ в параграфи 1.2.3 и 1.2.4.

2.   Специфични забележки

2.1.   Участие на централните банки във възстановяването и преструктурирането

2.1.1.   Режим на участието на централните банки

Евентуалният фалит на ЦК предполага значителни финансови рискове, които, ако не се управляват своевременно и ефективно, биха могли да се превърнат в сериозни заплахи за взаимосвързаните инфраструктури на финансовите пазари и финансовите институции, които участват в ЦК или им предоставят услуги, като в крайна сметка биха могли да изложат на опасност финансовата и паричната стабилност. Подходящият режим за възстановяване и преструктуриране на ЦК, чиято цел е да се осигури ефективното и своевременно избягване на тези рискове, има пряко отношение към правомощията на централните банки във връзка с определянето и осъществяването на паричната политика, насърчаването на нормалното функциониране на платежните системи, приноса за финансовата стабилност и, когато е приложимо, надзора върху кредитните институции. Освен това централните банки следва да имат отявлена роля в разработването и изпълнението на стратегиите за възстановяване и преструктуриране на ЦК в качеството им на: а) надзорни органи; б) доставчици на особено важни платежни услуги и услуги по сетълмент на ЦК; и в) евентуални доставчици на ликвидни средства за ЦК и/или основните клирингови членове, които се предоставят по усмотрение на съответните централни банки и по съответните правила.

ЕЦБ изтъква необходимостта ЕОЦКП да си сътрудничи за целите на предложения регламент не само с Европейския орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване (ЕОЗППО) и с ЕБО, но и с ЕЦБ/ЕСЦБ във връзка с изпълнението на задачите на ЕСЦБ да определя и осъществява паричната политика и да насърчава нормалното функциониране на платежните системи, както и във връзка с изпълнението на задачите на ЕЦБ по отношение на пруденциалния надзор върху кредитните институции (7). Поради това емисионните централни банки и надзорните органи на ЦК в ЕС следва да участват в хоризонталното сътрудничество във връзка с плановете за възстановяване и преструктуриране на ЦК в Съюза, както е обяснено в параграф 2.2, и в разработването на регулаторни технически стандарти (РТС) за техническите детайли на плановете за преструктуриране, оценките на възможността за преструктуриране и функционирането на колегиите за преструктуриране, както е посочено в параграфи 2.2, 2.4 и 2.5.

2.1.2.   Режим на гласуване в колегиите за преструктуриране

Съгласно член 4, параграфи 1 и 2 от предложения регламент органът за преструктуриране трябва да създаде, управлява и председателства колегията за преструктуриране, която включва централните банки, които емитират валутите, в които са деноминирани финансовите инструменти, които най-често са обект на клиринг (8), и компетентните органи, отговорни за надзора на клиринговите членове на ЦК, които са установени в трите държави членки, чиито вноски в гаранционния фонд на ЦК са най-големи (9).

Ако централните банки от Евросистемата, които заедно образуват емисионната централна банка за еврото, се представляват от ЕЦБ или национална централна банка (НЦБ) и пруденциалният надзор върху кредитните институции, които са значими клирингови членове на ЦК, се осъществява от ЕЦБ, тези две роли следва да имат отделни гласове. Както ЕЦБ вече е изтъкнала (10), това са две различни функции с различни цели и това е отразено в оперативното разделение между функцията на ЕЦБ, свързана с паричната политика, и надзорната функция на ЕЦБ.

2.1.3.   Централните банки като участници в клиринга

С предложения регламент (11) се определят правилата и процедурите, свързани с възстановяването и преструктурирането на ЦК, лицензирани в съответствие с Регламент (ЕС) № 648/2012. Разпоредбите му се прилагат не само по отношение на ЦК, но и по отношение на участниците в клиринга на ЦК, т.е. клиринговите членове и клиенти (12). Във връзка с дейността им съгласно Договора и националното законодателство членовете на ЕСЦБ могат да действат като клирингови членове и като клиенти. Ако органите за преструктуриране решат по свое усмотрение да използват инструментите за разпределяне на позициите и загубите съгласно предложения регламент, това би означавало, че централните банки, които действат като клирингови членове или клиенти на ЦК във връзка със законоустановените им операции, ще участват в споделянето на финансовите загуби. Това би довело до риска тези загуби да засегнат балансовата позиция на централната банка и да увредят репутацията ѝ. Освен това в предложената рамка следва да се вземат предвид специфичните характеристики на централните банки в качеството им на участници в клиринга на ЦК, като не се забравя първопричината за евентуалния фалит на ЦК, а именно неизпълнение на един или повече от клиринговите членове. Централните банки се различават от другите участници в клиринга на ЦК, тъй като по правило те са платежоспособни и неподатливи на фалит поради специалния си статут, свързан с публичноправния характер на правомощията им. Предвид ограничените рискове, които централните банки създават в качеството им на участници в клиринга на ЦК, някои ЦК ще позволят на централните банки да бъдат приети като клирингови членове при изменени условия. Поради това е трудно да се приеме, че участници в клиринга на ЦК като централните банки, които не създават рискове за ЦК, в които участват, ще трябва да понасят разходите, свързани с фалита на тези ЦК, включително в сценарий на преструктуриране. На последно място, от гледна точка на съгласуваността с целите на предложения регламент, е необходимо да се избегне създаването на морален риск или на погрешни представи относно ролята на централните банки. Увеличението на експозициите на членовете на ЕСЦБ към проблемен ЦК е в противоречие с основните мотиви на предложения регламент да се предотврати използването на публичните финанси, за да се спре фалитът на ЦК. Поради това ЕЦБ предлага членовете на ЕСЦБ да бъдат изключени от обхвата на инструментите за разпределяне на позициите и загубите, предвидени в членове 28—31 от предложения регламент, когато действат като участници в клиринга на ЦК.

2.1.4.   Централните банки като органи за преструктуриране

Предложеният регламент предвижда, че НЦБ могат да бъдат определени за органи за преструктуриране на ЦК (13). Същевременно, освен че предоставят експертен опит в областта на инфраструктурите на финансовите пазари, НЦБ имат законоустановената задача да насърчават нормалното функциониране на платежните системи и да допринасят за гладкото провеждане на политиките, свързани със стабилността на финансовата система. Въпреки тази законоустановена задача, ако на основание предложения регламент държава членка определи НЦБ за орган за преструктуриране на ЦК, конкретните детайли на предложеното оправомощаване ще трябва да бъдат оценени от ЕЦБ от гледна точка на забраната за парично финансиране съгласно член 123 от Договора (14).

Освен това, въпреки че съгласно предложения регламент НЦБ (в качеството ѝ на орган за преструктуриране) може да е собственик, изцяло или частично, на мостов ЦК (15), тя не може да поема или финансира задълженията на мостовия ЦК. При всички обстоятелства ролята ѝ на собственик на лицето трябва да бъде съобразена със забраната за парично финансиране в член 123 от Договора и НЦБ трябва да изпълнява тази роля, без да се засягат финансовата и институционалната ѝ независимост (16). В този смисъл ЕЦБ подчертава, че съгласно член 123 от Договора, с който се забранява, inter alia, финансирането на задълженията на публичния сектор към трети лица, НЦБ не могат да финансират допълнителните форми на финансиране (17), необходими за да се осигури ефективното използване на инструментите за преструктуриране (18). Това не засяга компетентността на централните банки да вземат решения независимо и по тяхно усмотрение, отделно от евентуалната им роля на органи за преструктуриране, относно предоставянето на ликвидност на платежоспособни лица съгласно съответните правила и в рамките на границите, наложени от забраната за парично финансиране съгласно Договора.

2.2.   Колегии съгласно Регламента за европейската пазарна инфраструктура, колегии за преструктуриране и комитет за преструктуриране към ЕОЦКП

ЕЦБ подкрепя общата рамка за дейността на колегиите съгласно Регламента за европейската пазарна инфраструктура и на колегиите за преструктуриране за целите на сътрудничеството в областта на планирането на възстановяването, планирането на преструктурирането, оценките на възможността за преструктуриране и преструктурирането. Предвид обаче необходимостта от ефективно участие на централните банки и на органите за банков надзор както в разработването, така и в изпълнението на стратегиите за възстановяване и преструктуриране на ЦК, ЕЦБ препоръчва да бъдат разработени РТС за дейността на колегиите за преструктуриране в тясно сътрудничество с ЕСЦБ, включително ЕЦБ, когато тя изпълнява надзорните си задачи, и с ЕБО.

Както е посочено в параграф 1.2.3, режимът на колегиите на равнището на всеки отделен ЦК следва да бъде допълнен с хоризонтална структура, за да се вземе предвид режимът на възстановяване и преструктуриране на всички ЦК в Съюза. С цел да се стимулират съгласуваността на подходите и ефективното взаимодействие между режимите на възстановяване и преструктуриране на ЦК в Съюза, ЕОЦКП следва да оцени режимите на възстановяване и преструктуриране от гледна точна на съвкупния им ефект върху финансовата стабилност в Съюза чрез редовното провеждане на стрес тестове и симулации на кризи по отношение на евентуални стресови събития, засягащи цялата система. Поради особеностите на процеса на възстановяване и преструктуриране на ЦК е необходима комбинирана оценка на въздействието на режима на възстановяване и преструктуриране на ЦК. За разлика от режима за банките преструктурирането на ЦК е във възможно най-голяма степен обвързано с процеса на възстановяване. Съгласно предложения регламент, като спазват определени дерогации, органите за преструктуриране трябва да налагат изпълнението на съществуващи или неуредени договорни задължения на ЦК, преди да използват инструментите за преструктуриране (19). Освен това, ако отклонение от правилата за дейност на ЦК при преструктуриране е довело до ситуация, в която клиринговите му членове са понесели повече финансови загуби, отколкото при ликвидация, те имат право на обезщетение (20).

За разлика от банките самите ЦК не поемат финансовия риск, а го управляват от името на клиринговите членове, докато инструментите за разпределяне на позициите и загубите зависят на практика от клиринговите членове в ЦК. В този контекст органите, осъществяващи надзор върху ЦК, органите за преструктуриране на ЦК и органите за банков надзор следва да си сътрудничат тясно при планирането на възстановяването и преструктурирането, за да се гарантира, че банките могат да се подготвят по подходящ начин за свързаните с това задължения и да ги управляват, като по този начин се намалява и рискът възстановяването и преструктурирането на ЦК да доведе до неблагоприятни верижни ефекти във финансовата система. В същия смисъл е необходима и тясна координация с централните банки в ролята им на емисионни централни банки и надзорни органи, както е посочено в параграф 2.1.1. Поради това, когато изпълнява хоризонталните си задачи във връзка с планирането на възстановяването и преструктурирането, ЕОЦКП следва да си сътрудничи с ЕСЦБ и органите за банков надзор, включително с ЕЦБ, когато тя изпълнява надзорните си задачи. В съответствие с гореизложеното предложеният регламент следва да съдържа по-общо изискване ЕОЦКП да си сътрудничи с ЕСЦБ.

На последно място, след приключването на започналия с предложението на Комисията от 13 юни 2017 г. преглед на законодателството на Съюза в областта на надзора върху ЦК, може да се наложи ЕЦБ да преосмисли позицията си относно органа, който следва да има правомощия да извършва хоризонталната оценка на режима на възстановяване и преструктуриране на ЦК.

2.3.   Планиране на възстановяването

2.3.1.   Съдържание на плановете за възстановяване

Трябва да бъде прецизирано съдържанието на плановете за възстановяване съгласно предложения регламент. По-специално, основната цел на планирането на възстановяването следва да бъде изрично посочена от гледна точка на осигуряването на всеобхватен и ефективен набор от инструменти за възстановяване, с които на ЦК се дава възможност да разпределя непокритите загуби, да покрива недостига на ликвидност и да възстановява позициите в баланса и финансовите ресурси, включително собствения си капитал, така че да продължи да предоставя критичните услуги.

Подобно на разпоредбите в предложения регламент за съдържанието на плановете за преструктуриране (21) ЦК трябва да разграничат в плановете си за възстановяване евентуалните стрес сценарии, които се дължат на неизпълнение на клирингов член, от стрес сценариите, които се дължат на други причини, и да вземат предвид комбинацията между тези сценарии за възстановяване и евентуалните системни събития. По отношение на загубите, свързани с неизпълнение, е важно отразените сценарии да бъдат достатъчно сериозни и следователно ЦК трябва да вземат предвид евентуалното неизпълнение на повече от двама от най-големите им клирингови членове. По отношение на загубите, които не са свързани с неизпълнение, в съответствие с доклада за възстановяване на инфраструктурите на финансовите пазари на КППИ и МОКЦК от 2017 г. (22) от ЦК следва изрично да се изисква да вземат предвид загубите от инвестиции, общите търговски загуби и, ако е приложимо, рисковете, свързани с неизпълнението на критична за ЦК функция от трето лице.

В съответствие с изискванията за плановете за преструктуриране в предложения регламент (23) следва изрично да се уточни, че в плановете за възстановяване не се допуска нито извънредна публична финансова подкрепа, нито спешна помощ за осигуряване на ликвидност от централна банка, нито помощ за осигуряване на ликвидност от централна банка при нестандартизирани условия за обезпечение, матуритет и лихвен процент.

Изискванията в плановете за възстановяване да са отчетени интересите на всички лица, които вероятно ще бъдат засегнати от плана, и да се гарантира, че клиринговите членове нямат неограничени експозиции към ЦК, са съществени и поради това следва да бъдат преместени от приложението в основния текст на предложения регламент.

На последно място, следва да се прецизира последователността на инструменти за разпределяне на загубите при възстановяване. Тъй като е много важно участниците в клиринга да са в състояние да измерват, управляват и контролират потенциалните си експозиции при възстановяване във възможно най-голяма степен, следва да се даде приоритет на инструментите, които могат да бъдат изцяло изчислени предварително (като например ограничените до определен размер искания за предоставяне на парични средства), пред другите инструменти за разпределяне на загуби, при които евентуалните суми ще зависят предимно от пазарните движения и позициите, държани в неопределен бъдещ момент, когато започне възстановяването.

2.3.2.   Оценяване на плановете за възстановяване

ЕЦБ приветства ролята на органа за преструктуриране във връзка с прегледа на плана за възстановяване, за да се набележат мерките в него, които могат да окажат неблагоприятно въздействие върху възможността за преструктуриране на ЦК, и във връзка с препоръките към компетентните органи по тези въпроси (24). Тази гаранция е основно значение предвид това, че плановете за възстановяване са началната точка в преструктурирането на ЦК. С цел да се гарантира ефективното действие на тази разпоредба, ЕЦБ препоръчва да се уточни, че прегледът от органа за преструктуриране може да се извършва не само в контекста на първоначалното одобрение на плана за възстановяване, но и на по-късен етап, когато органът за преструктуриране направи или актуализира оценката си на възможността за преструктуриране на ЦК. Това е важно, тъй като ораните за преструктуриране вероятно ще изготвят плановете си за преструктуриране и оценките на възможността за преструктуриране едва след като е финализиран планът за възстановяване на ЦК.

2.3.3.   Процедура за координиране на плановете за възстановяване

ЕЦБ смята, че процедурата за гласуване на плановете за възстановяване в колегиите, създадени съгласно Регламент (ЕС) № 648/2012 (25), следва да бъде съгласувана с процедурата за становищата на колегиите, уредена в член 17, параграф 4 и член 19 от същия регламент. Изискването за мнозинство от две трети от гласовете в колегията, за да се отнесе въпросът до ЕОЦКП за медиация, ако в предварително определения срок колегията не може да вземе единодушно решение (26), вероятно ще бъде по-ефективно средство за своевременно вземане на решения от колегиите и за намаляване на необходимостта от медиацията на ЕОЦКП с цел приемането на становище на колегията. Този подход ще засили и участието на всички компетентни органи, които могат да бъдат засегнати от решението на колегията.

2.4.   Планиране на преструктурирането

2.4.1.   Съдържание на плановете за преструктуриране

В съответствие с предложенията в параграф 2.3.1 във връзка със съдържанието на плановете за възстановяване ЕЦБ счита, че в плановете за преструктуриране следва да се обособят и сценариите, несвързани с неизпълнение на клирингов член (27). По същия начин, за да се гарантира, че плановете за преструктуриране са подходящи за всички приложими случаи, които надхвърлят „извънредните, но реалистични условия“, по отношение на сценариите, свързани с неизпълнение, в плана за преструктуриране следва да се вземе предвид не само неизпълнението на един или повече от клиринговите членове на ЦК (28), но и неизпълнението на поне трима клирингови членове, към които ЦК има най-големи експозиции, тъй като съгласно Регламент (ЕС) № 648/2012 от ЦК вече се изисква да разполагат с достатъчно финансови ресурси, за да преодолеят евентуалното неизпълнение на поне двама клирингови членове, към които те имат най-големи експозиции.

ЕЦБ приветства изискването в плана за преструктуриране да не се допускат извънредна публична финансова подкрепа, спешна помощ за осигуряване на ликвидност от централна банка и помощ за осигуряване на ликвидност от централна банка при нестандартизирани условия за обезпечение, матуритет и лихвен процент (29). Същевременно, предвид важността, която се отдава на предотвратяването на евентуални загуби за данъкоплатеца при преструктуриране, ЕЦБ препоръчва в предложения регламент изрично да се закрепи изискването органът за преструктуриране да направи предпазливи предположения за необходимите финансови ресурси с оглед на постигането на целите на преструктурирането и за ресурсите, които той очаква, че ще бъдат налични съгласно правилата и договореностите на ЦК в момента на започване на преструктурирането.

С цел да се постигне по-добра съгласуваност между ключовите аспекти на плана за преструктуриране (30) и международните стандарти, ЕЦБ препоръчва в минимално изискуемото съдържание на плановете за преструктуриране да се добавят следните елементи:

—	прогнозна времева рамка за възстановяването на финансовите ресурси на ЦК (т.е. гаранционния фонд и регулаторния капитал);

—

описание на общия подход и процесите за вземане на решения, следвани от органа за преструктуриране в ключови области на преструктурирането, с цел да се насърчи планирането и прозрачността за заинтересованите лица във връзка с бъдещите действия по преструктуриране (31). Тук се включват: а) вероятният подход на органа за преструктуриране при започване на преструктурирането, включително ключовите показатели, които оказват влияние върху решението на органа за преструктуриране дали да постави ЦК в режим на преструктуриране в различните видове сценарии на преструктуриране, свързани с неизпълнение и несвързани с неизпълнение; б) дотолкова, доколкото органът за преструктуриране трябва да се отклони от правилата и договореностите на ЦК, вероятният общ подход, който той ще следва при изчисляването и разпределянето на загубите, включително предполагаемия избор и последователност на различните инструменти за разпределяне на загуби, и начинът, по който той ще прилага гаранцията за справедливо третиране на кредиторите и оценява загубите в контрафактуалната хипотеза за тези цели;

—	описание на договореностите за обмен на информация в рамките на колегията за преструктуриране по време на преструктурирането (32).

ЕЦБ приветства факта, че предложеният регламент предвижда разработването на РТС за техническите детайли на плановете за преструктуриране (33). ЕЦБ обаче подчертава, че тези РТС следва да бъдат разработени в тясно сътрудничество с ЕСЦБ, включително ЕЦБ, когато тя изпълнява надзорните си задачи, и с ЕБО. Участието на ЕСЦБ е изключително важно предвид ключовата роля, която емисионните централни банки играят за осигуряването на условия за непрекъснат достъп до особено важни платежни услуги и услуги по сетълмент и за предоставянето на ликвидност съгласно съответната им компетентност.

2.4.2.   Процедура за координиране на плановете за преструктуриране

В съответствие с предложенията в параграф 2.3.3 във връзка с процедурата за координиране на плановете за възстановяване ЕЦБ смята, че процедурата за гласуване на плановете за преструктуриране в колегиите за преструктуриране (34) следва да бъде съгласувана с процедурата в член 17, параграф 4 и член 19 от Регламент (ЕС) № 648/2012.

2.5.   Възможност за преструктуриране

2.5.1.   Съдържание на оценките на възможността за преструктуриране

ЕЦБ смята, че техническите аспекти, които органът за преструктуриране трябва да вземе предвид при оценката на възможността за преструктуриране на ЦК, следва да бъдат включени в РТС, а не в приложение към предложения регламент (35). Тези РТС следва да бъдат разработени в тясно сътрудничество с ЕСЦБ, включително ЕЦБ, когато тя изпълнява надзорните си задачи, и с ЕБО.

ЕЦБ приветства правомощието на органа за преструктуриране да изисква от ЦК да задели ресурси за повишаване на капацитета за покриване на загуби, за рекапитализация и за възстановяване на предварително набраните ресурси, ако наличните средства за финансиране на преструктурирането се считат за недостатъчни (36). С цел ефективното прилагане на това правомощие в РТС за оценката на възможността за преструктуриране следва да се посочат минималните критерии, които органите за преструктуриране трябва да вземат предвид, когато оценяват адекватността на средства за финансиране на преструктурирането на ЦК. В момента този аспект не е включен в предложения регламент (37). Органът за преструктуриране следва да вземе предвид поне следните елементи (38):

—

в случай на сценарии на преструктуриране, свързани с неизпълнение: а) рисковите характеристики, сложността и несигурността на ценообразуването на продуктите, чийто клиринг се извършва, и евентуалната степен на допустима грешка при изчисленията на първоначалния марж и на маржа на отклонение; б) размера, структурата и ликвидността на базовия пазар в стресови условия; в) броя на неизпълненията на клиринговите членове, който се покрива от наличните предварително набрани и вече предоставени ресурси при „извънредни, но реалистични“ условия; г) наличността на инструменти, като например частично разваляне на договорите и намаляване на стойността на печалбите от вариационните маржини, и евентуалното им въздействие върху засегнатите участници в клиринга; е) доверието в нефинансираните споразумения за посрещане на евентуалните нужди на ЦК; и

—	освен това, и за всички видове загуби, заместимостта на ЦК на обслужваните от него пазари и доверието в допълнителни споразумения, като например застрахователни договори или гаранции от дружеството майка, за преодоляване на непокритите кредитни загуби.

Освен това, тъй като може да е трудно изискването, наложено от органа за преструктуриране съгласно член 17, параграф 7, буква л), ЦК да емитират задължения, които могат да се използват при споделянето на загуби в качеството им на инструмент за поемане на загуби, да се съвмести с ролята и бизнес модела на ЦК като лица, управляващи риска, преди използването на това правомощие следва да се направи цялостна оценка на въздействието.

На последно място, при изготвянето на РТС за оценката на възможността за преструктуриране ЕОЦКП следва да вземе предвид предстоящите оценки или доклади на СФС във връзка с финансовите ресурси за преструктурирането на ЦК (39).

2.5.2.   Процедура за координиране на оценките на възможността за преструктуриране

В съответствие с предложенията в параграфи 2.3.3 и 2.4.2 във връзка с процедурата за координиране на плановете за възстановяване и плановете за преструктуриране, ЕЦБ смята, че процедурата за гласуване, която се прилага от колегиите за преструктуриране по отношение на оценката на възможността за преструктуриране (40), следва да бъде съгласувана с процедурата в член 17, параграф 4 и член 19 от Регламент (ЕС) № 648/2012.

2.6.   Преструктуриране

2.6.1.   Цели на преструктурирането

ЕЦБ счита, че целта на преструктурирането, която се изразява в защита на публичните средства чрез свеждане до минимум на зависимостта от извънредна публична финансова подкрепа (41), следва да бъде разширена, като изрично се включи свеждането до минимум на риска от евентуални загуби за данъкоплатеца, предвид това, че договореностите за временно публично финансиране могат да се изготвят по различни начини от гледна точка на гаранциите за намаляването на евентуалните рискове за данъкоплатеца.

2.6.2.   Условия за преструктуриране

Тъй като е много трудно предварително да се определи границата между възстановяване и преструктуриране, а започването на преструктурирането навреме е от основно значение за ефективността му и избягването на ненужното унищожаване на икономическа стойност, е важно компетентните органи и органите за преструктуриране да си сътрудничат тясно в периода, предшестващ преструктурирането. Поради това ЕЦБ счита, че компетентният орган следва да предоставя на органа за преструктуриране, незабавно и по собствена инициатива, информацията, че ЦК е проблемен или е вероятно да стане проблемен, а не само да отговаря на искания за информация от органа за преструктуриране (42).

Предвид целта да се поддържа системната стабилност един от приоритетите при възстановяването и преструктурирането на ЦК е да се предотвратят значимите и непредвидими загуби за клиринговите членове на ЦК. Възстановяването и преструктурирането на ЦК няма да бъде ефективно, ако се основава предимно на очакването, че клиринговите членове ще могат да поемат значителни задължения за плащане. Потенциалният фалит на други клирингови членове поради внезапни експозиции, които те не могат да управляват, би могъл да изостри вече създалото се в определени точки на финансовата система напрежение, особено предвид взаимосвързаността между ЦК. Поради това за предпочитане е инструментите за разпределяне на загуби при много значими и непредвидими разходи за клиринговите членове да се използват от органа за преструктуриране, а не от ЦК по време на възстановяването. Органът за преструктуриране вероятно ще се намира в по-добра позиция от ЦК с оглед на преценката на последиците от определен курс на действие за финансовата стабилност. В този контекст ЕЦБ препоръчва в предложения регламент да се посочи, че органът за преструктуриране има правомощието да предприеме действие по преструктуриране, когато: а) ЦК не е в състояние да възстанови баланса в портфейла и да разпредели непокритите загуби или има вероятност да не е в състояние да го направи; или б) ЦК ще бъде в състояние да възстанови баланса в портфейла и да разпредели непокритите загуби единствено с действия по възстановяване, които могат да създадат значими и непредвидими загуби за клиринговите членове в ЦК.

2.6.3.   Инструменти за преструктуриране

С цел да се предотврати моралният риск и да се сведат до минимум евентуалните загуби за данъкоплатеца, използването на държавни инструменти за финансова стабилизация (43) следва да бъде обвързано не само с условието за одобрение съгласно рамката на Съюза за държавната помощ (44), но и да бъде поставено в зависимост от наличието на надеждни механизми за навременно и цялостно възстановяване на предоставените ресурси.

Във връзка с инструментите за разпределяне на позициите ЕЦБ смята, че по принцип следва да се даде приоритет на частичното разваляне пред цялостното разваляне предвид ключовата цел на преструктурирането да се запази непрекъснатостта на критичните функции на ЦК. Поради това тя препоръчва цялостното разваляне да се прилага само в случаите, когато органът за преструктуриране счита, че няма друга възможност, която да доведе до по-добър резултат за финансовата стабилност.

2.6.4.   Финансиране на преструктурирането

Предвид това, че основната цел на предложения регламент е да се избегнат загубите за данъкоплатеца при преструктурирането на ЦК, ЕЦБ смята, че в разпоредбите за държавните инструменти за финансова стабилизация не са изяснени в достатъчна степен необходимите гаранции. Като минимум, в съответствие с международните насоки на СФС (45), сред условията за използването на държавните инструменти за финансова стабилизация в предложения регламент следва да се включи като крайна мярка изискването органите за преструктуриране: а) да определят ясни срокове за възстановяването на предоставените ресурси; и б) да осигурят наличието на ефективни и надеждни начини за възстановяването на тези ресурси. В този смисъл ЕЦБ също така смята, че възстановяването на разходите, направени във връзка с използването на държавните инструменти за финансова стабилизация (46), следва да бъде разширено. ЕЦБ подкрепя сегашното предложение разходите да бъдат възстановени на първо място от ЦК в режим на преструктуриране, купувача му или от постъпленията, получени в резултат от прекратяването на мостовата институция. Тези източници обаче може да не са достатъчни за покриването на всички направени разходи. Поради това органите за преструктуриране трябва да търсят последващо възстановяване на публичните средства от клиринговите членове в съответствие с правилата и договореностите на ЦК, като същевременно се намалят рисковете за финансовата стабилност.

2.7.   Принцип на справедливо третиране на кредиторите, при което те не понасят по-големи загуби, отколкото при обичайното производство по несъстоятелност

Принципът на справедливо третиране на кредиторите, при което те не понасят по-големи загуби, отколкото при обичайното производство по несъстоятелност (наричан по-долу „принципът на справедливо третиране на кредиторите“) е основна гаранция, с която се осигурява, че участниците в клиринга, акционерите и другите кредитори няма да бъдат третирани по-неблагоприятно при преструктуриране, отколкото в хипотетичен алтернативен сценарий, в който органът за преструктуриране не се намесва и ЦК е прекратен съгласно приложимото право в областта на несъстоятелността. В същото време, за да се избегнат прекомерно високите искове за обезщетение от съответните заинтересовани лица, е важно методологията за оценка, която стои в основата на прилагането на принципа на справедливо третиране на кредиторите, да отразява правилно справедливата стойност на запазената посредством преструктурирането на ЦК непрекъсната дейност. В това отношение необходимостта от справедлив и балансиран подход се подсилва от рисковете за публичния сектор, като в крайна сметка финансовата тежест се понася от данъкоплатците. Правилното отчитане на справедливата стойност на запазената посредством преструктурирането на ЦК непрекъсната дейност е съществено съображение в контекста на преструктурирането на ЦК, което ще бъде предвидено само при изключително сериозни пазарни събития, когато нарушаването на критичните функции на ЦК най-вероятно ще се съпътства от широкомащабно унищожаване на финансова стойност и много ограничени възможности за двустранен клиринг.

В този контекст ЕЦБ смята, че справедливата оценка на ЦК за целите на прилагането на принципа на справедливо третиране на кредиторите ще трябва да се извършва не само от гледна точка на активите и пасивите в баланса на ЦК в момента, в който преструктурирането започва, но ще трябва да се основава и на по-цялостна, реалистична оценка на стойността на ЦК в случай на ликвидация, като се вземат предвид загубите, разходите за замяна и унищожаването на стойност, които ще възникнат от прекратяването на услугите или ликвидацията на ЦК.

2.8.   Технически забележки и предложения за изменение

Когато ЕЦБ отправя препоръки за изменения на предложения регламент, конкретните предложения с обяснителен текст към тях се представят в технически работен документ. Техническият работен документ е достъпен на английски език на уебсайта на ЕЦБ.

---

(1)  COM(2016) 856 final.

(2)  За международните стандарти за възстановяване на инфраструктурите на финансовите пазари, вж. доклада „Възстановяване на инфраструктурите на финансовите пазари – преработен доклад“ на Комитета за плащания и пазарна инфраструктура (КППИ) на Банката за международни разплащания (БМР) и Международната организация на комисиите по ценни книжа (МОКЦК), 2017 г., достъпен на уебсайта на БМР www.bis.org. За международните стандарти за преструктуриране на инфраструктурите на финансовите пазари, вж. насоките на Съвета за финансова стабилност (СФС) в Допълнение II-Приложение 1 „Преструктуриране на инфраструктури на финансовите пазари (ИФП) и на участници в ИФП“ към документа „Основни показатели за ефективни режими на преструктуриране за финансовите институции“, 2014 г., достъпни на уебсайта на СФС www.fsb.org. През юли 2017 г. СФС публикува по-детайлни насоки в доклада, озаглавен „Насоки за преструктуриране и планиране на преструктурирането на централните контрагенти“. Този документ е достъпен на уебсайта на СФС.

(3)  Директива 2014/49/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 г. относно схемите за гарантиране на депозити (ОВ L 173, 12.6.2014 г., стр. 149).

(4)  Регламент (ЕС) № 1095/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. за създаване на Европейски надзорен орган (Европейски орган за ценни книжа и пазари), за изменение на Решение № 716/2009/ЕО и за отмяна на Решение 2009/77/ЕО на Комисията (ОВ L 331, 15.12.2010 г., стр. 84).

(5)  Регламент (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 4 юли 2012 г. относно извънборсовите деривати, централните контрагенти и регистрите на транзакции (ОВ L 201, 27.7.2012 г., стр. 1).

(6)  Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕС) № 1095/2010 за създаване на Европейски надзорен орган (Европейски орган за ценни книжа и пазари) и на Регламент (ЕС) № 648/2012 по отношение на процедурите и участващите органи при лицензирането на ЦК, както и на изискванията за признаване на ЦК от трети държави, COM(2017) 331 final.

(7)  Вж. Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 г. за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции (ОВ L 287, 29.10.2013 г., стр. 63).

(8)  Вж. член 4, параграф 2, буква з) от предложения регламент.

(9)  Вж. член 4, параграф 2, буква в) от предложения регламент.

(10)  Вж. отговора на ЕЦБ на консултацията на Комисията във връзка с прегледа на Регламента за европейската пазарна инфраструктура, достъпен на уебсайта на ЕЦБ www.ecb.europa.eu.

(11)  Вж. член 1 от предложения регламент.

(12)  Вж. член 2, точка 17 от предложения регламент.

(13)  Вж. член 3, параграф 1 от предложения регламент.

(14)  Вж. параграфи 2.2 и 2.3 от Становище CON/2017/2. Всички становища на ЕЦБ са публикувани на уебсайта на ЕЦБ www.ecb.europa.eu.

(15)  Вж. член 42, параграф 2 от предложения регламент.

(16)  Вж. параграф 3.3 от Становище CON/2012/99 на Европейската централна банка от 29 ноември 2012 г. относно предложение за директива за създаване на рамка за възстановяване и оздравяване на кредитни институции и инвестиционни посредници (ОВ C 39, 12.2.2013 г., стр. 1).

(17)  Вж. член 44 от предложения регламент.

(18)  Вж. параграф 3.4 от Становище CON/2012/99.

(19)  Вж. член 27, параграфи 3 и 4 от предложения регламент.

(20)  Вж. член 27, параграф 5 от предложения регламент.

(21)  Вж. член 13, параграф 3 от предложения регламент.

(22)  Вж. бележка под линия 2.

(23)  Вж. член 13, параграф 4 от предложения регламент.

(24)  Вж. член 10, параграф 4 от предложения регламент.

(25)  Вж. член 12, параграфи 2—5 от предложения регламент.

(26)  Това означава, че ако мнозинство от две трети от членовете на колегията изрази отрицателно становище във връзка с плана за възстановяване, всеки един от засегнатите органи може да отнесе въпроса до ЕОЦКП за медиация.

(27)  Вж. член 13, параграф 3 от предложения регламент.

(28)  Вж. член 13, параграф 3, буква а), подточка i) от предложения регламент.

(29)  Вж. член 13, параграф 4 от предложения регламент.

(30)  Вж. член 13, параграф 6 от предложения регламент.

(31)  Вж. точка 7.5, подточки i) и v) от доклада на СФС „Насоки за преструктуриране и планиране на преструктурирането на централните контрагенти“.

(32)  Ibid., точка 7.5, подточка xiii).

(33)  Вж. член 13, параграф 8 от предложения регламент.

(34)  Вж. член 15 от предложения регламент.

(35)  Вж. член 16, параграф 4 от предложения регламент.

(36)  Вж. член 17, параграф 7, буква л) от предложения регламент.

(37)  Вж. Раздел В „Въпроси, които органът за преструктуриране разглежда при оценката на възможността за преструктуриране на ЦК“ от приложението към предложения регламент.

(38)  Вж. раздел 6 от доклада на СФС „Насоки за преструктуриране и планиране на преструктурирането на централните контрагенти“.

(39)  СФС ще продължи да работи в областта на финансовите ресурси при преструктуриране на ЦК и въз основа на допълнителен анализ и на придобития при планирането на преструктурирания опит ще реши до края на 2018 г. дали има нужда от допълнителни насоки. Вж. въведението на доклада на СФС „Насоки за преструктуриране и планиране на преструктурирането на централните контрагенти“.

(40)  Вж. член 18 от предложения регламент.

(41)  Вж. член 21, параграф 1, буква г) от предложения регламент.

(42)  Вж. член 22, параграф 1 от предложения регламент.

(43)  Вж. член 27 от предложения регламент.

(44)  В съответствие с определението в член 2, параграф 1, точка 53 от Директива 2014/59/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 г. за създаване на рамка за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредничи и за изменение на Директива 82/891/ЕИО на Съвета и директиви 2001/24/ЕО, 2002/47/ЕО, 2004/25/ЕО, 2005/56/ЕО, 2007/36/ЕО, 2011/35/ЕС, 2012/30/ЕС и 2013/36/ЕС и на регламенти (ЕС) № 1093/2010 и (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета (ОВ L 173, 12.6.2014 г., стр. 190), това е „рамката, създадена с членове 107, 108 и 109 ДФЕС и регламенти, както и всички актове на Съюза, включително насоки, съобщения и обявления, изготвени или приети съгласно член 108, параграф 4 или член 109 ДФЕС“.

(45)  Вж. раздел 6 от доклада на СФС „Насоки за преструктуриране и планиране на преструктурирането на централните контрагенти“.

(46)  Вж. член 27, параграф 9 от предложения регламент.

---