De muntunie vooruitbrengen

Geachte aanwezigen, dames en heren,

Eurobankbiljetten en euromunten zijn niet slechts een betaalmiddel. De bruggen en bogen op onze bankbiljetten staan symbool voor de Europese integratie. Ze staan voor het feit dat ons binnen de monetaire unie zeer veel verbindt en dat dit ooit zo verdeelde continent erin is geslaagd uiterst diepe kloven te overbruggen, zoals ook laatst bij de recente crisis weer duidelijk werd.

Onze gemeenschappelijke munt staat daarmee ook voor gemeenschappelijke waarden. “Stabiele instellingen die de democratie, de rechtsstaat, de eerbiediging van de mensenrechten en respect voor minderheden waarborgen” behoren sinds de Europese Raad van juni 1993 in Kopenhagen tot de toetredingscriteria voor de EU. “Het lidmaatschap veronderstelt bovendien dat de afzonderlijke kandidaat-lidstaten de uit het lidmaatschap voortvloeiende verplichtingen op zich nemen en zich tevens de doelstellingen van zowel de politieke als de economische en monetaire unie eigen kunnen maken.” ^[1]

Ook in het onlangs gepubliceerde advies van de advocaat-generaal bij het Europese Hof van Justitie in de zaak Gauweiler/Die Linke tegen de ECB inzake het OMT-programma (de aankoop van activa op de secundaire markt) wordt gewezen op deze constitutioneel aandoende gemeenschappelijke rechtsopvattingen. Dit zogenaamde “constitutioneel pact” ligt aan de basis van de Europese integratie en omvat óók het Duitse constitutionele beginsel van de grondwettelijke toetsing van EU-recht – het sluit dit niet uit. ^[2]

De solidariteitsbetuigingen uit heel Europa na de barbaarse terreuraanslagen op het satirische tijdschrift Charlie Hebdo in Parijs hebben onlangs duidelijk gemaakt dat het recht op het vrije woord en vrije meningsuiting in onze canon van waarden een centrale plaats inneemt.

Het zijn niet in de laatste plaats deze vrije waarden die in de nieuwe lidstaten uit het voormalige Oostblok een bijzonder belangrijke plaats innemen. Vanuit het besef dat de gemeenschappelijke munt binnen de EU meer integratie betekent, wordt de invoering van de euro, juist in landen als onlangs Litouwen, ook beschouwd als een afgrenzing van en bescherming tegen als agressief waargenomen hegemoniale mogendheden.

Dat laat zien dat de Europese Unie, en het eurogebied, veel meer zijn dan een samenstel van onafhankelijke nationale staten.

Gemeenschappelijke waarden zijn des te belangrijker wanneer de lijm ontbreekt die normaliter de delen van een voldragen politieke unie bijeenhoudt. Naast een gedeelde taal of identiteit – een vaag begrip, dat in het verleden soms op kwaadaardige wijze misbruikt is, maar dat evenmin gereduceerd kan worden tot een voetbalelftal, hoe succesvol dat ook mag zijn – zijn dat vaak langdurige financiële overdrachten om verschillen in levensomstandigheden te compenseren. Duitsland kent deze in de vorm van een financiële compensatieregeling tussen de bondsstaten ( Länderfinanzausgleich) en financiële steun aan de nieuwe bondsstaten in het Oosten, die uit de zogenoemde Solidaritätszuschlag gefinancierd wordt.

Het is goed mogelijk dat er een dag komt dat fiscale overdrachten tussen de lidstaten van het eurogebied als politiek noodzakelijk en wenselijk worden beschouwd. Daarvoor zou echter een wijziging van de Europese Verdragen nodig zijn. Het geldende Verdrag voorziet namelijk niet in een overdrachtsunie. En of men dat nu leuk vindt of niet: dat geldt voor zowel de voor- als de achterdeur.

Dat moeten ook diegenen goed beseffen die meer – financiële – solidariteit verlangen. Meer intra-Europese solidariteit in deze zin zou ook meer Europese controle nodig maken. Nog steeds hebben wij echter geen “parlement voor het eurogebied” dat over de daarvoor benodigde democratische legitimatie beschikt, noch een supranationale begroting die deze benaming verdient.

Op dit moment zie ik daarom weinig bereidwilligheid bij de nationale parlementen om hun budgetrecht aan het Europese niveau af te staan. De keerzijde van deze medaille is echter, dat de eigen verantwoordelijkheid van de lidstaten bij het opstellen van de nationale begrotingen aanzienlijk groter wordt.

Maar ook zonder financiële overdrachten moet het voor de lidstaten aantrekkelijker zijn om bij de muntunie te behoren dan erbuiten te blijven. Dat betekent dat het hen binnen het eurogebied beter moet gaan dan erbuiten. Concreet gezegd dient deelname aan de euro meer stabiliteit en welvaart te brengen.

Daartoe heeft de muntunie al aanzienlijke stappen naar meer integratie gezet. Maar een gemeenschappelijke interne markt en een gezamenlijk monetair beleid zijn op den duur niet voldoende.

Dankzij strengere begrotingsregels voor de eurolanden, een stabiliteitsmechanisme en een bankenunie staat de muntunie er momenteel duidelijk beter voor dan bij het begin van de crisis. Maar ondanks deze integratiemaatregelen kunnen we nog steeds niet van een volledige muntunie spreken.

Daarom zou het onjuist zijn om, gezien alles wat er bereikt is, de handen nu maar in de schoot te leggen. De verdere ontwikkeling van de muntunie is een permanente opdracht.

Het is een fundamenteel gegeven dat in een muntunie de welvaart van alle afzonderlijke landen mede afhangt van het financieel-economische beleid van de andere lidstaten. De lidstaten maken in zekere zin deel uit van een lotsgemeenschap. Om die reden zouden alle regeringen er goed aan doen rekening te houden met de andere lidstaten en hun beleid zo nodig onderling af te stemmen. De lidstaten hebben daarom niet alleen behoefte aan een gemeenschappelijk monetair beleid, ze zouden ook profiteren van meer gedeelde soevereiniteit op andere gebieden.

Als ik het over “gedeelde soevereiniteit” heb, bedoel ik daar beslist niet mee, dat de lidstaten hun autonome beslissingsmacht of zelfs hun nationale identiteit verliezen. Integendeel: hoe meer ze hun soevereiniteit delen, hoe meer invloed ze soms kunnen uitoefenen. Laat me dat aan de hand van een voorbeeld toelichten.

Vorig jaar moet de Litouwse minister van Financiën, Rimantas Šadžius, gezegd hebben: “We hebben de euro al. Hij heet alleen anders.” Wat hij daarmee wilde zeggen, was dat het monetair beleid van Litouwen in hoge mate door de ECB werd bepaald. Sinds 2002 was de litas aan de euro gekoppeld en daarvoor aan de Amerikaanse dollar. Afgelopen donderdag genoot Vitas Vasiliauskas, de president van de Lietuvos bankas, voor het eerst medezeggenschap over het monetair beleid van de op een na grootste economie ter wereld.

In deze tijd, waarin economieën sterk met elkaar vervlochten zijn, levert gedeelde soevereiniteit meer invloed op. En juist deze gemeenschappelijke besluitvorming in het belang van allen is een basisvoorwaarde wil de muntunie haar leden meer stabiliteit en welvaart kunnen brengen.

Dat geldt met name voor de creatie van een gemeenschappelijke Europese financiële markt. Op dit aspect wil ik nog wat uitgebreider ingaan. Op dit moment wordt, als logisch gevolg van de vorig jaar ingevoerde bankenunie, gesproken over een kapitaalmarktunie.

Waarom Europa behoefte heeft aan een kapitaalmarktunie

De Europese economie wordt gekenmerkt door kleine en middelgrote ondernemingen. Zij zijn verantwoordelijk voor twee van de drie arbeidsplaatsen en ongeveer 60% van de toegevoegde waarde. En juist deze ondernemingen betrekken hun financiering vrijwel uitsluitend bij hun nationale bankensector. In de meeste landen wordt het grootste deel van de kredieten door slechts een paar banken verstrekt en dat maakt de economie kwetsbaar tegenover en afhankelijk van deze sector.

In de Verenigde Staten is het heel gewoon dat ondernemingen zich voor hun financiering direct tot de kapitaalmarkt wenden. En daarbij zijn ze ook niet per se gebonden aan de staat waarin ze hun hoofdkantoor hebben. Dankzij deze vorm van bedrijfsfinanciering is de economie er veel minder kwetsbaar voor eventuele problemen in de bankensector. Deze financieringsvorm is in Europa echter duidelijk onderontwikkeld.

Verder mag men in een muntunie een volledig geïntegreerde kapitaalmarkt verwachten. Dat zou bijvoorbeeld betekenen dat een kredietwaardige ondernemer uit Osnabrück zonder problemen in Nederland een obligatie kan uitgeven. Of een ondernemer uit Lissabon in Frankrijk. Tenslotte hebben Frankrijk, Portugal, Nederland, Duitsland en nog vijftien andere landen dezelfde munt.

Een waarlijk geïntegreerde kapitaalmarkt zou goed zijn voor de Europese economie, niet alleen omdat daardoor een efficiënte, niet-plaatsgebonden allocatie van kredieten zou ontstaan, maar ook omdat de risico’s sterker gespreid zouden worden.

Risicospreiding betekent enerzijds het streven naar een evenwichtige financieringsmix. Als het Europese bedrijfsleven zijn financiering niet voornamelijk via bankkredieten laat verlopen, maar bijvoorbeeld tevens via bedrijfsobligaties, kan de economie ook floreren wanneer de banken terughoudend zijn met kredietverlening. Op dit moment verloopt in Europa echter slechts 20 tot 25% van de externe financiering via de kapitaalmarkten. Ter vergelijking: in de VS is dat zo’n 80%.

Nu kunnen we niet verwachten dat er in Europa van vandaag op morgen een volledig nieuwe financieringsmix ontstaat. Een gezonde bankensector blijft daarom een eerste vereiste om kleine en middelgrote ondernemingen toegang tot kredietverlening te bieden. Op de (middel)lange termijn zou het echter wenselijk zijn, niet uitsluitend op de bankensector te hoeven vertrouwen, maar ook alternatieve financieringsmogelijkheden te bevorderen, bijvoorbeeld door de securitisatiemarkt adequaat te reguleren.

Anderzijds betekent risicospreiding dat de financiële markten binnen een muntunie eigenlijk onafhankelijk van de staatsgrenzen zouden moeten functioneren. Dan kunnen economische schokken beter opgevangen worden, omdat de landen zich in zekere zin wederzijds afdekken via de particuliere sector. Als bijvoorbeeld een deel van de activa van een land in handen is van buitenlandse beleggers, dragen deze beleggers ook een deel van de gevolgen van eventuele economische schokken, waardoor de gevolgen voor het gastland geringer zijn. Verder kan een land zijn gevoeligheid voor schokken verminderen door zelf een geografisch gespreide portefeuille aan te houden. Bovendien helpen geïntegreerde financiële markten om nationale schokken op te vangen, omdat ondernemers en gebruikers in tijden van crisis ook op buitenlandse kapitaalmarkten kunnen terugvallen.

In de Verenigde Staten functioneert deze vorm van risicodeling door de particuliere sector erg goed. Uit wetenschappelijke ramingen blijkt dat de Amerikaanse kapitaal- en kredietmarkten economische schokken voor ongeveer twee derde opvangen. ^[3] De Europese financiële markten vangen deze schokken veel minder efficiënt op en hun absorptievermogen is in de loop van de crisis verder verminderd. ^[4]

De opzet van de kapitaalmarktunie – geharmoniseerde regelgeving en efficiënte instellingen

De Commissie komt binnenkort met een eerste voorstel voor hoe een mogelijke kapitaalmarktunie er concreet uit zou kunnen zien. Dat voorstel wordt vervolgens voorwerp van een openbaar debat. Er zijn nog geen details bekend, maar ik wil u graag míjn voorstelling van een effectieve kapitaalmarktunie geven.

Onder het begrip kapitaalmarktunie versta ik meer dan zomaar een beetje aan de bestaande regels schaven. Het gaat erom ook onderwerpen aan te pakken die politiek gevoelig liggen, zoals de publicatieverplichtingen van ondernemingen, het toezicht op de financiële infrastructuur, het faillissementsrecht en een EU-brede aanpassing van de regels voor vermogenswinstbelasting. Op het gebied van betaalsystemen hebben we, met de invoering van SEPA, het gemeenschappelijk betalingsgebied voor de euro, al veel gedaan om grenzen te slechten en de kosten voor de burger duidelijk te verlagen, ook al moet de geldende wetgeving nu nog met voortvarendheid worden omgezet. Op middellange termijn moet hetzelfde gebeuren voor het grensoverschrijdend gebruik van creditcards: in een muntunie behoort er in het betalingsverkeer geen sprake te zijn van “roaming-kosten”.

Het grondbeginsel van het vrije verkeer van kapitaal gaat al terug op de Verdragen van Rome ^[5] en geniet sinds het Verdrag van Maastricht dezelfde status als de overige vrijheden van de EU. Het lijkt mij tijd erover na te denken welke aanpassingen van de regelgeving en de instellingen inmiddels nodig zijn om de voordelen van de gemeenschappelijke kapitaalmarkt volledig te kunnen benutten.

Om te beginnen de regelgeving. Laten we de ondernemer uit Osnabrück weer als voorbeeld nemen. Als zijn bedrijf in Nederland een obligatie wil uitgeven, spreekt het met de belegger af of het Duitse of het Nederlandse recht op de transactie van toepassing is. Dat lijkt in eerste instantie een eenvoudige manier om ondanks uiteenlopende nationale wetgeving grensoverschrijdende financiële transacties aan te gaan.

Maar financiële transacties zijn vaak vele malen ingewikkelder. Er kan sprake zijn van een gehele keten van financiële tussenpersonen, waardoor het voor de feitelijke koper onduidelijk is welke wettelijke aanspraken en eigendomsrechten hij precies heeft. Want de rechtspositie die een rekeninghouder geniet zodra een financieel instrument op zijn rekening wordt bijgeschreven, verschilt zeer sterk van land tot land. In sommige landen geniet hij een volledig, ongedeeld eigendomsrecht. In andere landen is zijn positie zwakker, denk aan een indirect belang in vastgoed of niet meer dan een aanspraak jegens de rekeningaanbieder.

Al begin deze eeuw heeft een groep deskundigen rondom Alberto Giovannini voorstellen uitgewerkt om meer eenheid te brengen in de financiële markten van de EU. In twee rapporten ^[6] doen vertegenwoordigers van het particuliere bedrijfsleven, de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank concrete aanbevelingen, bijvoorbeeld voor het afbouwen van belemmerende regelgeving.

Enkele van deze voorstellen en aanbevelingen zijn nu, bijna twaalf jaar na het verschijnen van het tweede rapport, nog steeds niet omgezet. Zo hebben we bijvoorbeeld nog steeds geen voor de gehele EU geldende regels voor de omgang met de belangen van effecteneigenaren.

Drawing once more on the comparison with the United States, a cross-border securities transaction costs at least ten times as much in Europe as it does in the United States.

Om nog maar eens een vergelijking met de Verenigde Staten te maken: in Europa kost een grensoverschrijdende effectentransactie minstens tienmaal zo veel als in de VS.

Het lijkt me duidelijk dat de Europese economie er zeer sterk van zou kunnen profiteren wanneer belemmerende regels op dit gebied in het kader van een kapitaalmarktunie afgebouwd werden.

Behalve naar een geharmoniseerde regelgeving voor effecten, zouden we ook moeten streven naar een algemeen geldend juridisch kader voor het crisismanagement. Met de Verordening van de Raad betreffende grensoverschrijdende insolventieprocedures beschikken we over een gemeenschappelijk regelgevend kader, dat bijvoorbeeld de rechterlijke bevoegdheden en de erkenning van gerechtelijke beslissingen regelt. Maar binnen dit kader bestaan er duidelijke nationale verschillen, bijvoorbeeld inzake de vraag in hoeverre de diverse belangengroepen bij een faillissement beschermd worden.

Bij een kapitaalmarktunie behoort naar mijn mening ook een gemeenschappelijk afwikkelingskader voor niet-banken, zoals centrale tegenpartijen (conform de Richtlijn betreffende de totstandbrenging van een kader voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen (BRRD)). Ook voor centrale effectenbewaarinstellingen ( Central Securities Depositories, CSD’s) zouden we een omvattende afwikkelingsregeling moeten hebben, om een gelijk speelveld voor banken en niet-banken te creëren.

Dit zijn slechts een paar voorbeelden. In het algemeen gaat het erom de regulering van de financiële markten zo te harmoniseren, dat een gemeenschappelijke Europese kapitaalmarkt soepel kan functioneren. Daarbij is het bijzonder belangrijk te bedenken dat harmonisering en standaardisering niet gelijk staan aan nivellering of zelfs een inbreuk op culturele identiteiten. Een computer is in alle lidstaten te gebruiken en de aansluitingen zijn zo geconfigureerd dat ik toetsenborden voor de diverse talen zonder problemen kan omwisselen. Deze technische standaardisering staat de talige verscheidenheid dus niet in de weg.

Maar met geharmoniseerde regelgeving alleen zijn we er nog niet. We hebben ook institutionele aanpassingen nodig.

Wanneer het, zoals bij een kapitaalmarktunie, erom gaat regels zo om te zetten en toe te passen dat overal in de EU dezelfde condities heersen, dan kan dat naar mijn mening op twee manieren:

De wetgever kan strenge regels invoeren die geen ruimte voor interpretatie laten. In dat geval kunnen de omzetting en toepassing decentraal, dus op het nationale niveau, plaatsvinden en zijn institutionele aanpassingen niet per se nodig. Maar het kan ook dat de wetgever liever wat soepeler regels heeft. Dan is er een supranationale instelling nodig die ervoor zorgt dat deze regels in alle lidstaten van de Unie op dezelfde wijze worden uitgelegd en toegepast.

Deze afweging tussen discretionaire bevoegdheden en centralisatie speelt bijvoorbeeld ook een rol bij het toezicht op effectenmarkten, instrumenten en ook marktinfrastructuren. Het dagelijks toezicht hierop vindt momenteel overwegend op nationaal niveau plaats. We moeten bedenken in hoeverre dat nog langer voldoet en welke rol de Europese toezichthouders in de toekomst kunnen spelen. Hun taken en verantwoordelijkheden worden momenteel in Brussel herzien.

Afsluitende gedachten

Zoals u ziet, gaat het bij de kapitaalmarktunie om een vrij groot project dat zich beslist niet van vandaag op morgen laat verwezenlijken.

Dat mag ons echter niet de moed ontnemen om met dit project te beginnen. Dat we niet vanaf de eerste dag meteen een volledige monetaire unie hadden en die nu nog steeds niet hebben, vinden politicologen volkomen normaal. Bij vrijwel geen enkel internationaal verdrag konden de onderhandelingen in eerste instantie zoveel ambities waarmaken als sommige onderhandelaars misschien hadden gewenst. Ook de Amerikaanse monetaire unie heeft vele tientallen jaren en crises nodig gehad om haar huidige staat te bereiken.

In het rapport dat de “Four Presidents” (van de Europese Commissie, de Europese Raad, de eurogroep en de ECB) in 2012 aan de staatshoofden en regeringsleiders hebben uitgebracht, wordt gesproken over de noodzaak de economische en monetaire unie te voltooien. Daar hoort ook bij dat wordt nagedacht over een begrotingsunie en zelfs een politieke unie. Dat zijn lastige onderwerpen, waarover ik vandaag niet gesproken heb.

Laten we dit niet vergeten: de regeringsleiders en staatshoofden van Europa hebben al met het Verdrag van Maastricht “de eerste steen voor de voltooiing van de Europese Unie gelegd”. Dit Verdrag heeft, aldus voormalig bondskanselier Helmut Kohl, “een nieuwe, beslissende fase in het werk aan de Europese eenwording in gang gezet, die er over een paar jaar toe zal leiden dat tot stand wordt gebracht waar de vaders van het moderne Europa na de laatste oorlog van droomden: de Verenigde Staten van Europa” ^[7].

Het wordt tijd op deze woorden ook daden te laten volgen.

Zelfs zo’n volledige unie zou niet betekenen dat de lidstaten hun nationale identiteit opgeven. Integendeel, ze nemen hun nationale identiteit mee naar het eurogebied. Daarom spreken we soms ook over “eenheid in verscheidenheid”. De Euro-Tentoonstelling laat dat mooi zien: waar de voorzijde van de munten voor alle landen één is, geeft elke lidstaat vorm aan de eigen achterzijde, die vaak symbolen van de nationale identiteit dragen, zoals Milda, de allegorie van de vrijheid, op de Letse euromunten. Maar kijkt u zelf maar. Ik wens u veel plezier op deze tentoonstelling en ik dank de Bundesbank en de stad Osnabrück dat zij mij voor de feestelijke opening van vandaag hebben uitgenodigd.