Toto jazykové znění konvergenční zprávy neobsahuje všechny kapitoly. Plné znění je k dispozici v anglickém jazyce na internetových stránkách ECB.

1 Úvod

Tato konvergenční zpráva byla vypracována na základě žádosti o hodnocení podané Bulharskem 25. února 2025. Vypracováním této zprávy splňuje ECB požadavek čl. 140 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva“), podle něhož je povinna na žádost členského státu EU, na který se vztahuje výjimka, podat Radě Evropské unie (Radě EU) zprávu „o pokroku dosaženém členskými státy, na které se vztahuje výjimka, při plnění jejich závazků týkajících se uskutečňování hospodářské a měnové unie“.^[1] Stejným úkolem byla pověřena i Evropská komise, která připravila svou zprávu, a obě zprávy se Radě EU předkládají souběžně. Tato zpráva se týká pouze Bulharska: ostatní členské státy, na které se vztahuje výjimka, tj. Česká republika, Maďarsko, Polsko, Rumunsko a Švédsko, budou posouzeny v příští pravidelné konvergenční zprávě v roce 2026. Dánsko, které má zvláštní postavení, nebude ve zprávě z roku 2026 zahrnuto, pokud o to nepožádá.^[2]

ECB v této zprávě používá stejný přístup jako ve svých předchozích konvergenčních zprávách. Hodnotí, zda bylo v Bulharsku dosaženo vysokého stupně udržitelné hospodářské konvergence, zda jsou vnitrostátní právní předpisy těchto zemí slučitelné se Smlouvami a s Protokolem o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky (dále jen „statut ESCB“) a zda jsou plněny statutární požadavky, které jsou předpokladem pro to, aby se Българска народна банка (Bulharská národní banka) stala nedílnou součástí Eurosystému.

Hodnocení procesu hospodářské konvergence do značné míry závisí na kvalitě a důvěryhodnosti použitých statistických údajů. Sestavování a vykazování statistik nesmí podléhat politickým motivům či zásahům. Členské státy EU byly vyzvány, aby kvalitu a důvěryhodnost svých statistik pokládaly za vysoce prioritní, zajistily fungování odpovídajícího systému brzd a protivah při jejich sestavování a aby v oblasti statistiky uplatňovaly určité minimální standardy. Tyto standardy jsou zcela zásadní pro posílení nezávislosti, důvěryhodnosti a odpovědnosti národních statistických úřadů a také pro zvýšení důvěry v kvalitu statistik veřejných financí (viz kapitola 5).

Od 4. listopadu 2014 má každá země, na kterou se přestane vztahovat výjimka, povinnost připojit se k jednotnému mechanismu dohledu (SSM) nejpozději ke dni přijetí eura.^[3] Od tohoto data pro takovou zemi platí všechna práva a povinnosti týkající se SSM. Je proto velmi důležité, aby byly provedeny nezbytné přípravy. Především je bankovní systém každého členského státu, který přistoupí k eurozóně a tím i SSM, podroben komplexnímu hodnocení.^[4] Bulharsko je v současné době jediným členským státem, který se účastní SSM v režimu úzké spolupráce navázané s ECB v rámci svého závazku vstoupit současně do bankovní unie i mechanismu směnných kurzů (ERM II).^[5] Rámec pro úzkou spolupráci s Bulharskou národní bankou vstoupil v platnost 1. října 2020 poté, co byly splněny potřebné dohledové a legislativní podmínky. K tomuto datu převzala ECB odpovědnost za (i) přímý dohled nad významnými institucemi v Bulharsku, (ii) společné postupy pro všechny dohlížené subjekty a (iii) dozor nad méně významnými institucemi, které jsou nadále dohlíženy národním orgánem dohledu. Bankovní dohled ECB a Bulharská národní banka velmi úzce spolupracovaly na tom, aby došlo k hladké integraci vnitrostátního příslušného orgánu do struktury SSM.^[6]

Struktura této zprávy je následující. Kapitola 2 popisuje rámec, který byl použit pro hodnocení hospodářské a právní konvergence. Kapitola 3 obsahuje shrnutí, které uvádí hlavní výsledky hodnocení hospodářské a právní konvergence dosažené Bulharskem. Kapitola 4 podrobněji zkoumá stav hospodářské konvergence v Bulharsku. Kapitola 5 uvádí přehled ukazatelů konvergence a statistické metody použité při jejich sestavování. Kapitola 6 posuzuje slučitelnost vnitrostátních předpisů Bulharska, a to včetně statutu Bulharské národní banky, s články 130 a 131 Smlouvy.

2 Rámec analýzy

2.1 Hospodářská konvergence

K hodnocení stavu hospodářské konvergence v členských státech EU usilujících o přijetí eura používá ECB společný rámec pro analýzu. Tento společný rámec, který je konzistentně používán ve všech konvergenčních zprávách Evropského měnového institutu (EMI) a ECB, je zaprvé založen na ustanoveních Smlouvy a jejich aplikaci ze strany ECB, pokud jde o vývoj cen, fiskálních sald, poměru dluhu k HDP, směnných kurzů a dlouhodobých úrokových sazeb, společně s dalšími faktory, které jsou relevantní pro hospodářskou integraci a konvergenci. Zadruhé je tento rámec založen na řadě dalších, ať již retrospektivních, nebo výhledových ekonomických ukazatelů, které jsou považovány za vhodné pro detailnější hodnocení stálosti konvergence. Některé prvky tohoto rámce byly časem posíleny. Hodnocení daného členského státu na základě všech těchto faktorů také poskytuje důležité informace, které pomohou zajistit, že jeho integrace do eurozóny proběhne bez větších problémů. Níže uvedené rámečky 1 až 5 stručně shrnují jednotlivá právní ustanovení a popisují metodiku, kterou ECB používá při uplatňování těchto ustanovení.

Pro zajištění kontinuity a rovného přístupu ke všem státům vychází tato konvergenční zpráva ze zásad stanovených v předchozích zprávách, které vydala ECB. Při uplatňování kritérií konvergence se tak ECB (a předtím EMI) řídí zejména těmito několika hlavními zásadami. Zaprvé, interpretace a uplatňování jednotlivých kritérií jsou striktní. Důvodem této zásady je skutečnost, že hlavním účelem kritérií konvergence je zajistit, aby se členy eurozóny mohly stát pouze ty členské státy, jejichž hospodářská situace umožňuje udržování cenové stability a soudržnosti eurozóny. Zadruhé, kritéria konvergence tvoří koherentní a integrovaný celek a musí být splněna všechna. Smlouva přikládá všem kritériím stejný význam a neurčuje pro ně žádnou hierarchii. Zatřetí, kritéria konvergence musí být splněna na základě skutečných údajů, nikoliv prognóz. Začtvrté, uplatňování kritérií konvergence by mělo být konzistentní, transparentní a jednoduché. Navíc je při hodnocení souladu s kritérii konvergence zásadním faktorem udržitelnost, neboť konvergence se nesmí vztahovat k určitému okamžiku, nýbrž musí být dlouhodobá. Hodnocení země proto posuzuje udržitelnost konvergence.

Z tohoto důvodu je hospodářský vývoj ve sledované zemi hodnocen z historické perspektivy a posuzuje se v zásadě za období posledních deseti let. Díky tomu lze lépe určit, do jaké míry jsou současné úspěchy výsledkem skutečných strukturálních změn, což by zase mělo umožnit lepší posouzení udržitelnosti hospodářské konvergence.

Kromě hodnocení minulého vývoje se však v přiměřeném rozsahu posuzují také předpoklady ohledně budoucího vývoje. V této souvislosti je zvláštní pozornost věnována skutečnosti, že udržitelnost příznivého ekonomického vývoje je značně závislá na vhodných a dlouhodobých reakcích hospodářské politiky na stávající i budoucí problémy a úkoly. Cenové stabilitě a udržitelnosti hospodářského růstu ve střednědobém až dlouhodobém horizontu napomáhají také silná správa ekonomických záležitostí, zdravé instituce a udržitelnost veřejných financí. Celkově se zdůrazňuje, že zajištění udržitelnosti hospodářské konvergence závisí jak na dosažení silné výchozí pozice, tak na existenci zdravých institucí, odolnosti vůči nepříznivému ekonomickému vývoji a na realizaci vhodných hospodářských politik po zavedení eura.

Uzávěrka statistických údajů pro tuto konvergenční zprávu proběhla 19. května 2025. Statistické údaje použité při uplatňování konvergenčních kritérií poskytla Evropská komise (viz kapitola 5 a statistické tabulky a grafy). V případě směnných kurzů a dlouhodobých úrokových sazeb byly tyto údaje získány ve spolupráci s ECB. Po dohodě s Komisí je referenční období kritéria cenové stability i kritéria dlouhodobých úrokových sazeb od května 2024 do dubna 2025. Referenční období pro směnné kurzy je od 20. května 2023 do 19. května 2025. Údaje o fiskálních pozicích zahrnují období do roku 2024. Je také přihlíženo k prognózám z různých zdrojů a k dalším informacím, které jsou důležité pro posuzování udržitelnosti konvergence v budoucnu. Ekonomická prognóza Komise z jara 2025 a její zpráva mechanismu varování za rok 2025, které jsou v této zprávě zohledněny, byly zveřejněny 19. května 2025 a 17. prosince 2024. Tuto konvergenční zprávu schválila Generální rada ECB 30. května 2025.

Pokud jde o cenový vývoj, jsou příslušná právní ustanovení i jejich uplatňování ze strany ECB popsána v rámečku 1.

Průměrná inflace měřená HICP během dvanáctiměsíčního referenčního období od května 2024 do dubna 2025 je posuzována s ohledem na hospodářské výsledky daných zemí v oblasti cenové stability za posledních deset let. To umožňuje podrobnější zkoumání udržitelnosti cenového vývoje v jednotlivých zemích. Pozornost je věnována nastavení měnové politiky a zejména otázce, zda se měnové orgány soustředily v první řadě na dosažení a udržení cenové stability. Zároveň se posuzuje, nakolik k dosažení tohoto cíle přispěly další oblasti hospodářské politiky. Zvažovány jsou také vlivy makroekonomického prostředí na dosažení cenové stability. Cenový vývoj se posuzuje s ohledem na podmínky poptávky a nabídky. Přitom se mimo jiné zkoumají faktory jako jednotkové mzdové náklady a dovozní ceny. Je také zohledněn vývoj ostatních relevantních cenových indexů. Pro posouzení předpokladů o budoucím vývoji je uveden pohled na vývoj inflace v následujících letech včetně prognóz významných mezinárodních organizací a účastníků trhu. Zkoumají se také institucionální a strukturální faktory, které jsou relevantní pro udržení prostředí napomáhajícího cenové stabilitě po zavedení eura.

Pokud jde o fiskální vývoj, příslušná právní ustanovení i jejich uplatňování ze strany ECB spolu s procedurálními aspekty popisuje rámeček 2.

Pokud jde o udržitelnost veřejných financí, je výsledek v referenčním roce 2024 posuzován podle hospodářských výsledků jednotlivých sledovaných členských států za posledních deset let. Nejprve se zjišťuje vývoj poměru schodku k HDP. Je třeba mít na zřeteli, že změna tohoto poměru za určitý rok je v případě každé země zpravidla ovlivňována nejrůznějšími faktory. Tyto faktory lze rozdělit na „cyklické vlivy“, které odráží reakci schodků na změny v hospodářském cyklu, a na „necyklické vlivy“, které se často považují za odraz strukturálních nebo trvalých změn ve fiskální politice. Nelze však říci, že tyto necyklické vlivy, jak jsou kvantifikovány v této zprávě, zcela odrážejí strukturální změny fiskálních pozic, neboť obsahují krátkodobé dopady na saldo rozpočtu vyplývající z vlivu opatření hospodářské politiky i zvláštních faktorů.

Dále se analyzuje vývoj poměru veřejného dluhu k HDP v tomto období včetně faktorů, které jej ovlivňují. Těmi jsou rozdíl mezi růstem nominálního HDP a úrokovými sazbami, primární saldo a úprava vztahu mezi schodkem a dluhem. Z tohoto pohledu lze získat další informace o tom, do jaké míry vývoj dluhu ovlivnilo makroekonomické prostředí, zejména kombinace růstu a úrokových sazeb. Je zvažována také struktura veřejného dluhu, přičemž hlavní důraz se klade na podíly krátkodobého zadlužení a dluhu v cizí měně a na jejich vývoj. Porovnáním těchto podílů se současnou mírou dluhu se zdůrazní citlivost fiskálního salda na změny směnných kurzů a úrokových sazeb.

Se vstupem reformovaného Paktu o stabilitě a růstu v platnost v roce 2024 byla zavedena nová pravidla pro zahájení postupu při nadměrném schodku na základě dluhového kritéria. Zatímco pravidla pro zahájení postupu při nadměrném schodku na základě kritéria schodku se výrazněji nezměnila, pravidla pro zahájení postupu při nadměrném schodku na základě kritéria dluhu byla upravena tak, jak je uvedeno v rámečku 2. V období do uzávěrky statistických údajů v roce 2025 však nebyl na základě výsledků za rok 2024 zahájen žádný postup při nadměrném schodku podle dluhového kritéria vzhledem k tomu, že trajektorie čistých výdajů stanovené Radou EU obsahují fiskální strategie až od roku 2025.

Pro období let 2020–2023 byla aktivována obecná úniková doložka Paktu o stabilitě a růstu a v dubnu 2025 Rada EU iniciovala koordinovanou žádost o aktivaci národní únikové doložky. Aktivace obecné únikové doložky umožnila členským státům odchýlit se od rozpočtových požadavků, které by jinak byly uplatněny. V rámci Paktu o stabilitě a růstu tak byla usnadněna nezbytná koordinace politik v kontextu pandemie a války Ruska proti Ukrajině. Dne 19. května 2025 Evropská komise navrhla koordinovanou aktivaci národní únikové doložky, aby umožnila členským státům odchýlit se od stanovené trajektorie čistých výdajů a vytvořit dodatečný rozpočtový prostor pro vyšší výdaje na obranu. Komise především konstatovala, že „agresivní válka Ruska vůči Ukrajině a hrozba, kterou představuje pro evropskou bezpečnost, jsou mimořádné okolnosti mimo kontrolu členských států, které mají významný dopad na veřejné finance členských států prostřednictvím souvisejícího již realizovaného a/nebo plánovaného navýšení výdajů na obranu“.^[13] Dne 30. dubna 2025 Rada vydala prohlášení o své koordinované žádosti o aktivaci národní únikové doložky.^[14] V té době bylo 16 členských států rozhodnuto žádat o aktivaci doložky, která pokrývá období čtyř let a poskytuje flexibilitu v rozsahu nejvýše 1,5 % HDP.

Při hodnocení předpokladů o budoucím vývoji se vychází z aktuálních prognóz Evropské komise pro roky 2025–2026 a vyhodnocení dlouhodobých rizik pro udržitelnost dluhu. Toto hodnocení zahrnuje zejména výhled rozpočtového salda a poměru dluhu k HDP na základě současné fiskální politiky. Důraz se také klade na dlouhodobá rizika týkající se udržitelnosti rozpočtových pozic a obecné směry konsolidace, zejména co se týče problematiky nefondových veřejných penzijních systémů v souvislosti s demografickými změnami a podmíněných závazků vládních institucí. Podle nových pravidel jsou střednědobé rozpočtové plány jednotlivých zemí nastíněny v jejich fiskálně-strukturálních plánech, které zveřejňují od podzimu 2024. Tyto plány obsahují trajektorii čistých výdajů na období nejméně čtyř let a zároveň stručně představují fiskální strategie vlád od roku 2025.

Pokud jde o vývoj směnného kurzu, příslušná právní ustanovení i jejich uplatňování ze strany ECB popisuje rámeček 3.

Vedle účasti v ERM II a vývoje nominálních směnných kurzů vůči euru během referenčního období se také v krátkosti posuzují ukazatele svědčící o udržitelnosti stávající úrovně kurzu. Udržitelnost se posuzuje podle vývoje reálných efektivních kurzů a také běžného, kapitálového a finančního účtu platební bilance. Hodnotí se také vývoj hrubého zahraničního dluhu a čisté investiční pozice země vůči zahraničí za delší období. V části věnované vývoji směnných kurzů je dále posuzována míra integrace země s eurozónou, a to jak integrace zahraničního obchodu (vývoz a dovoz), tak finanční integrace. Část věnovaná vývoji směnného kurzu dále v relevantních případech uvádí, zda hodnocená země obdržela během dvouletého referenčního období od centrální banky pomoc v oblasti likvidity nebo podpory platební bilance. Je zde zahrnuta skutečně poskytnutá i preventivní pomoc.

Pokud jde o vývoj dlouhodobých úrokových sazeb, jsou příslušná právní ustanovení i jejich uplatňování ze strany ECB popsána v rámečku 4.

Jak již bylo zmíněno výše, Smlouva výslovně odkazuje na „stálost konvergence“, kterou má odrážet úroveň dlouhodobých úrokových sazeb. Vývoj v referenčním období od května 2024 do dubna 2025 je proto porovnáván s vývojem dlouhodobých úrokových sazeb za posledních deset let (nebo za období, za které jsou údaje dostupné) a zkoumají se také hlavní faktory způsobující rozdíly oproti průměrným dlouhodobým úrokovým sazbám v eurozóně. Je možné, že průměrná dlouhodobá úroková sazba v eurozóně během referenčního období částečně odrážela vysoké rizikové prémie několika zemí eurozóny. Proto se pro srovnání používá také dlouhodobý výnos státních dluhopisů s ratingem AAA v eurozóně (tj. dlouhodobý výnos podle výnosové křivky zemí eurozóny s ratingem AAA). Pro účely této analýzy poskytuje zpráva také informace o velikosti a stupni rozvoje finančního trhu. Tyto informace vycházejí ze tří různých ukazatelů (nesplacených dluhových cenných papírů emitovaných podniky, kapitalizace akciového trhu a úvěrů poskytnutých měnovými finančními institucemi domácímu nefinančnímu soukromému sektoru), které se společně používají k měření velikosti finančních trhů.

V neposlední řadě čl. 140 odst. 1 Smlouvy vyžaduje, aby tato zpráva také přihlédla k několika dalším relevantním faktorům (viz rámeček 5). Dne 13. prosince 2011 vstoupil v platnost posílený rámec správy ekonomických záležitostí podle čl. 121 odst. 6 Smlouvy k zajištění užší koordinace hospodářských politik a trvalé konvergence hospodářské výkonnosti členských států EU. Rámeček 5 stručně shrnuje jednotlivá právní ustanovení a způsob, jímž jsou výše uvedené další faktory zohledněny v hodnocení konvergence, které provádí ECB.

2.2 Slučitelnost vnitrostátních právních předpisů se Smlouvami

2.2.1 Úvod

Čl. 140 odst. 1 Smlouvy ukládá ECB (a Evropské komisi) povinnost nejméně jednou za dva roky, nebo na žádost členského státu, na který se vztahuje výjimka, podat Radě zprávu o pokroku dosaženém členskými státy, na které se vztahuje výjimka, při plnění jejich závazků týkajících se uskutečňování hospodářské a měnové unie. Tyto zprávy musí zahrnovat hodnocení slučitelnosti vnitrostátních právních předpisů každého členského státu, na který se vztahuje výjimka, včetně statutu příslušné národní centrální banky, s články 130 a 131 Smlouvy a s příslušnými články Statutu ESCB. Tato povinnost, která vyplývá ze Smlouvy a která se týká členských států, na které se vztahuje výjimka, se též označuje jako „právní konvergence“.

Při hodnocení právní konvergence se ECB neomezuje na provedení formálního hodnocení znění vnitrostátních právních předpisů, ale může také posoudit, zda provádění příslušných ustanovení odpovídá duchu Smluv a Statutu ESCB. Pro ECB jsou zejména důležité případné známky tlaku na rozhodovací orgány národní centrální banky kteréhokoli členského státu, což by bylo v rozporu s duchem Smlouvy, pokud jde o nezávislost centrálních bank.

Hladké a nepřetržité fungování rozhodovacích orgánů národních centrálních bank je z pohledu ECB též důležité. V této souvislosti jsou příslušné orgány členského státu především povinny přijmout nezbytná opatření, aby zajistily, že v případě uvolnění funkce člena rozhodovacího orgánu národní centrální banky dojde k včasnému jmenování nástupce.^[17]

Než ECB vydá kladné konečné hodnocení se závěrem, že vnitrostátní předpisy členského státu jsou slučitelné se Smlouvou a Statutem ESCB, bude pozorně sledovat celkový vývoj.

Členský stát, na který se vztahuje výjimka, a právní konvergence

Bulharsko, jehož vnitrostátní právní předpisy jsou v této zprávě hodnoceny, má status členského státu, na který se vztahuje výjimka, tj. dosud nepřijal euro. Podle článku 5^[18] Aktu o podmínkách přistoupení Bulharské republiky a Rumunska a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie, se Bulharsko účastní hospodářské a měnové unie ode dne přistoupení jako členský stát, na který se vztahuje výjimka, ve smyslu článku 139 Smlouvy.

Cílem hodnocení právní konvergence je usnadnit Radě rozhodnutí o tom, které členské státy splňují své „závazky týkající se uskutečňování hospodářské a měnové unie“ (čl. 140 odst. 1 Smlouvy). V právní oblasti se tyto podmínky týkají zejména nezávislosti centrální banky a právní integrace národních centrálních bank do Eurosystému.

Struktura právního hodnocení

Právní hodnocení používá v zásadě stejný systém jako předchozí zprávy ECB a EMI o právní konvergenci.^[19]

Slučitelnost vnitrostátních právních předpisů se posuzuje s ohledem na právní předpisy, které byly přijaty před 15. dubnem 2025.

2.2.2 Rozsah přizpůsobení

Oblasti, které je třeba přizpůsobit

S cílem určit oblasti, ve kterých je třeba vnitrostátní právní předpisy přizpůsobit, se posuzují tyto okruhy otázek:

• slučitelnost s ustanoveními o nezávislosti národních centrálních bank, členů rozhodovacích orgánů národních centrálních bank a guvernérů (článek 130 Smlouvy a články 7 a 14.2 Statutu ESCB),
• slučitelnost s ustanoveními o zachování mlčenlivosti (článek 37 Statutu ESCB),
• slučitelnost se zákazem měnového financování (článek 123 Smlouvy) a zákazem zvýhodněného přístupu (článek 124 Smlouvy),
• slučitelnost s požadavkem na jednotný způsob psaní názvu eura, který vyplývá z práva EU, a
• právní integrace národních centrálních bank do Eurosystému (zejména pokud jde o články 12.1 a 14.3 Statutu ESCB).

„Slučitelnost“ versus „harmonizace“

Článek 131 Smlouvy vyžaduje, aby vnitrostátní právní předpisy byly „slučitelné“ se Smlouvami a se Statutem ESCB; případný nesoulad proto musí být odstraněn. Nadřazenost Smluv a Statutu ESCB nad vnitrostátními právními předpisy ani povaha nesouladu nemají vliv na požadavek dodržovat tuto povinnost.

Požadavek, aby vnitrostátní právní předpisy byly „slučitelné“, neznamená, že Smlouva vyžaduje „harmonizaci“ statutů národních centrálních bank, ať už mezi sebou navzájem, nebo se Statutem ESCB. Odlišnosti na vnitrostátní úrovni mohou i nadále existovat za předpokladu, že nezasahují do pravomoci v měnových záležitostech neodvolatelně svěřené EU. Článek 14.4 Statutu ESCB umožňuje, aby národní centrální banky vykonávaly i jiné funkce než ty, které jsou uvedeny ve Statutu ESCB, pokud nejsou v rozporu s cíli a úkoly ESCB.^[20] Ustanovení statutu národní centrální banky, která výkon těchto dalších funkcí dovolují, jsou jasným příkladem okolností, za nichž mohou být rozdíly zachovány. Výraz „slučitelný“ spíše znamená, že vnitrostátní právní předpisy a statuty národních centrálních bank musí být upraveny tak, aby byl odstraněn nesoulad se Smlouvami a Statutem ESCB a aby byl zajištěn potřebný stupeň integrace národních centrálních bank do ESCB. Upravena by měla být zejména veškerá ustanovení, která porušují nezávislost národní centrální banky ve smyslu Smlouvy a která jsou v rozporu s úlohou národní centrální banky jako nedílné součásti ESCB. Není proto dostačující spoléhat se k dosažení slučitelnosti výhradně na nadřazenost práva EU nad vnitrostátními právními předpisy.

Povinnost podle článku 131 Smlouvy se týká pouze nesouladu s ustanoveními Smluv a Statutu ESCB. Vnitrostátní právní předpisy, které nejsou slučitelné se sekundárními právními předpisy EU, jež jsou relevantní pro oblasti posuzované v této konvergenční zprávě, by však s těmito sekundárními předpisy měly být uvedeny do souladu. Nadřazenost práva EU nemá na povinnost přizpůsobit vnitrostátní právní předpisy vliv. Tento obecný požadavek vyplývá nejen z článku 131 Smlouvy, ale také z judikatury Soudního dvora Evropské unie.^[21]

Smlouvy a Statut ESCB nestanoví způsob, jakým mají být vnitrostátní právní předpisy přizpůsobeny. Slučitelnosti tedy může být dosaženo odstraněním vnitrostátních právních předpisů, které jsou neslučitelné s právem EU, cestou odkazů na Smlouvy a Statut ESCB, nebo výjimečně začleněním ustanovení Smluv a Statutu s příslušným odkazem, přičemž je třeba zohlednit následující požadavky:

Obecně je třeba se vyhnout tomu, aby byla příslušná ustanovení práva Unie, která jsou přímo použitelná v právním řádu členského státu, reprodukována v témže znění.^[22] Reprodukce může vyvolat nejistotu jak ohledně právní povahy a původu příslušných ustanovení, tak ohledně data jejich vstupu v platnost. To by nebylo v souladu se zásadou jednotného uplatňování a výkladu práva Unie v celé Unii.^[23] Pokud navíc ustanovení vnitrostátního právního předpisu používá znění, které se liší od znění příslušného ustanovení práva Unie, vytváří vlastní normativní obsah. Podle čl. 2 odst. 1 Smlouvy brání výlučná pravomoc Unie v oblasti měnové politiky tomu, aby členské státy přijaly předpisy, které s ohledem na svůj cíl a obsah stanoví právní pravidla upravující používání eura jako jednotné měny, ledaže k tomu byly členské státy zmocněny.^[24] V této souvislosti se pojem „měnová politika“ neomezuje na její operativní provádění, které podle čl. 127 odst. 2 první odrážky Smlouvy představuje jeden ze základních úkolů Eurosystému. Má rovněž normativní rozměr, jehož cílem je zaručit status eura jakožto jednotné měny.^[25]

Za výjimečných okolností mohou být příslušná ustanovení práva Unie, která jsou přímo použitelná v právním řádu členského státu, reprodukována v témže znění v zájmu soudržnosti a s cílem zajistit srozumitelnost pro osoby, na něž se dotyčná ustanovení vztahují. Existují-li takové výjimečné okolnosti, které umožňují reprodukci přímo použitelných ustanovení práva Unie, měla by být ustanovení reprodukována přesně a jejich znění by nemělo být měněno.^[26] Kromě toho by měla být taková ustanovení reprodukována pouze v rozsahu odůvodněném výjimečnými okolnostmi. Takové výjimečné okolnosti však nejsou dány, pokud jsou přímo použitelná ustanovení práva Unie dostatečně soudržná a srozumitelná, a není tudíž nutné je ve vnitrostátním právu opakovat nebo je do něj promítnout.^[27] Pokud jsou přímo použitelná ustanovení práva Unie relevantní pouze proto, že souvisejí s oblastmi, které upravuje vnitrostátní právo, nemusí vnitrostátní právo na tato ustanovení odkazovat. Pokud je nezbytné ve vnitrostátním právu reprodukovat přímo použitelná ustanovení práva Unie z výše uvedených důvodů, je třeba tak učinit explicitně a upřesnit, že ustanovení vnitrostátního práva jsou buď „v souladu s“ příslušnými ustanoveními práva Unie, jsou-li taková ustanovení reprodukována výhradně s cílem uvést vnitrostátní právo do širšího kontextu, nebo že příslušná ustanovení práva Unie ustanoveními vnitrostátního práva „nejsou dotčena“, pokud vnitrostátní orgán vykonává zbytkové pravomoci, které jdou nad rámec pravomocí vykonávaných v rámci ESCB a Eurosystému.^[28]

Nástrojem k dosažení a udržení slučitelnosti vnitrostátních právních předpisů se Smlouvami a Statutem ESCB je dále povinnost orgánů EU a členských států konzultovat ECB k návrhům právních předpisů spadajících do oblasti její působnosti, obsažená v čl. 127 odst. 4 a čl. 282 odst. 5 Smlouvy a v článku 4 Statutu ESCB. Rozhodnutí Rady 98/415/ES^[29] výslovně vyžaduje, aby členské státy přijaly nezbytná opatření ke splnění této povinnosti.

2.2.3 Nezávislost národních centrálních bank

Pokud jde o nezávislost centrálních bank, bylo třeba vnitrostátní právní předpisy členských států, které do EU vstoupily v roce 2004, 2007 nebo 2013, upravit tak, aby odpovídaly příslušným ustanovením Smlouvy a Statutu ESCB a byly účinné k 1. květnu 2004, resp. k 1. lednu 2007 a k 1. červenci 2013.^[30] Švédsko bylo povinno provést nezbytné změny s účinností ke dni zřízení ESCB dne 1. června 1998.

Nezávislost centrální banky

V listopadu 1995 vypracoval EMI seznam znaků nezávislosti centrální banky (podrobně jsou popsány v konvergenční zprávě EMI z roku 1998), na jejichž základě se hodnotily tehdejší vnitrostátní právní předpisy členských států, zejména statuty národních centrálních bank. Koncepce nezávislosti centrální banky zahrnuje různé druhy nezávislosti, které musí být posuzovány odděleně: konkrétně jde o funkční, institucionální, osobní a finanční nezávislost. Během posledních let byly tyto aspekty nezávislosti centrální banky dále rozpracovány ve stanoviscích ECB. Hodnocení úrovně sbližování vnitrostátních právních předpisů členských států, na které se vztahuje výjimka, se Smlouvami a Statutem ESCB se na uvedených aspektech zakládá.

Funkční nezávislost

Nezávislost centrální banky není samoúčelná, je prostředkem k dosažení cíle, který by měl být jasně definován a který by měl být nadřazen jakýmkoli jiným cílům. Funkční nezávislost vyžaduje, aby prvořadý cíl každé národní centrální banky byl stanoven jasným a právně určitým způsobem a byl zcela v souladu s prvořadým cílem udržet cenovou stabilitu stanoveným Smlouvou. K tomu slouží nezbytné prostředky a nástroje, jimiž jsou národní centrální banky vybaveny v zájmu dosažení tohoto cíle, a to nezávisle na všech ostatních orgánech. Požadavek Smlouvy na nezávislost centrálních bank odráží všeobecně zastávaný názor, že prvořadý cíl udržovat cenovou stabilitu dokáže nejlépe zajistit zcela nezávislá instituce s přesně vymezeným mandátem. Nezávislost centrálních bank je plně slučitelná s odpovědností národních centrálních bank za svá rozhodnutí, což je důležitý aspekt pro zvýšení důvěry v jejich nezávislé postavení. Toto zahrnuje také transparentnost a dialog se třetími stranami.

Z hlediska časového horizontu ze Smlouvy jasně nevyplývá, odkdy musí národní centrální banky členských států, na které se vztahuje výjimka, plnit prvořadý cíl udržovat cenovou stabilitu stanovený v čl. 127 odst. 1 a čl. 282 odst. 2 Smlouvy a v článku 2 Statutu ESCB. V případě členských států, které do EU vstoupily po datu zavedení eura v EU, není jasné, zda má uvedený požadavek platit od data přistoupení, či od data přijetí eura v daném státě. Zatímco čl. 127 odst. 1 Smlouvy se členských států, na které se vztahuje výjimka, netýká (viz čl. 139 odst. 2 písm. c) Smlouvy), článek 2 Statutu ESCB se na tyto členské státy vztahuje (viz článek 42.1 Statutu ESCB). ECB zastává názor, že povinnost národních centrálních bank mít cenovou stabilitu jako prvořadý cíl je dána od 1. června 1998 v případě Švédska a od 1. května 2004, 1. ledna 2007 a 1. července 2013 v případě členských států, které vstoupily do EU k těmto datům. Vychází se při tom ze skutečnosti, že jedna z hlavních zásad EU, a sice cenová stabilita (článek 119 Smlouvy), platí rovněž pro členské státy, na které se vztahuje výjimka. Vychází se též z cíle Smlouvy, a sice že všechny členské státy mají usilovat o makroekonomickou konvergenci včetně cenové stability, k čemuž mají sloužit i pravidelné zprávy ECB a Evropské komise. Tento závěr je dále založen na samotné podstatě principu nezávislosti centrálních bank, který je opodstatněný pouze tehdy, má-li celkový cíl udržovat cenovou stabilitu přednost.

Hodnocení zemí v této zprávě je založeno na shora uvedených závěrech o tom, kdy národním centrálním bankám členských států, na které se vztahuje výjimka, vznikla povinnost mít cenovou stabilitu jako prvořadý cíl.

Institucionální nezávislost

Institucionální nezávislost je zakotvena v článku 130 Smlouvy a v článku 7 Statutu ESCB. Tyto dva články zakazují národním centrálním bankám a členům jejich rozhodovacích orgánů vyžadovat nebo přijímat pokyny od orgánů či institucí EU, od vlád členských států či od jakéhokoli jiného subjektu. Kromě toho zakazují orgánům, institucím a jiným subjektům EU, jakož i vládám členských států, aby se snažily ovlivňovat ty členy rozhodovacích orgánů národních centrálních bank, jejichž rozhodnutí mohou mít dopad na plnění úkolů národních centrálních bank, jež souvisejí s ESCB. Aby vnitrostátní právní předpisy odrážely článek 130 Smlouvy a článek 7 Statutu ESCB, měly by zohledňovat oba zákazy a neměly by zužovat oblast působnosti těchto ustanovení.^[31] Uznání takové nezávislosti centrálních bank nemá za následek jejich vynětí z právních pravidel ani z jakékoli formy legislativních zásahů.^[32]

Ať již je národní centrální banka státem vlastněným subjektem, zvláštním veřejnoprávním subjektem nebo jednoduše akciovou společností, existuje riziko, že její vlastník může z titulu svého vlastnictví uplatňovat vliv na rozhodování o úkolech souvisejících s ESCB.^[33] Takový vliv, ať už by byl vykonáván prostřednictvím akcionářských práv, nebo jinak, může mít dopad na nezávislost národní centrální banky, a měl by proto být zákonem omezen.

Právní rámec centrálního bankovnictví musí poskytovat stabilní a dlouhodobý základ pro fungování centrální banky. Časté změny institucionálního uspořádání národní centrální banky, které ovlivňují její organizační stabilitu a stabilitu jejího řízení, by mohly mít nepříznivý vliv na institucionální nezávislost této národní centrální banky.^[34]

Institucionální nezávislost by měla být respektována i v mimořádných situacích. Pouze v případě, že jsou splněny podmínky podle článku 347 Smlouvy, mohou být vnitrostátní orgány oprávněny dočasně a výjimečně vykonávat pravomoci, které spadají do výlučné pravomoci ESCB. Rozhodující dobou pro toto posouzení je okamžik, kdy je opatření přijato. Vzhledem k výjimečné povaze článku 347 Smlouvy by se členské státy měly zdržet přijímání preventivních právních předpisů, pokud nejsou splněny podmínky stanovené v článku 347 Smlouvy.^[35]

Zákaz udílení pokynů

Práva třetích osob udílet pokyny národním centrálním bankám, jejich rozhodovacím orgánům či jejich členům jsou neslučitelná se Smlouvou a Statutem ESCB, pokud jde o úkoly, které souvisejí s ESCB.

Jakákoli účast národní centrální banky na uplatňování opatření k posílení finanční stability musí být v souladu se Smlouvou, tj. národní centrální banky musí své funkce vykonávat způsobem, který je plně slučitelný s jejich funkční, institucionální a finanční nezávislostí, tak aby bylo zabezpečeno řádné provádění jejich úkolů podle Smlouvy a Statutu ESCB.^[36] Pokud vnitrostátní právní předpisy ukládají národní centrální bance funkce, které jdou nad rámec funkcí poradních, a vyžadují-li, aby převzala další úkoly, je třeba zajistit, aby tyto úkoly neovlivnily schopnost dané národní centrální banky vykonávat úkoly, které souvisejí s ESCB, a to z provozního a finančního hlediska.^[37] Navíc v případě účasti zástupců národních centrálních bank v kolektivních rozhodovacích orgánech dohledu nebo v jiných orgánech je třeba věnovat náležitou pozornost tomu, aby byly dány záruky, které zajišťují osobní nezávislost těchto členů rozhodovacích orgánů národních centrálních bank.^[38]

Zákaz schvalování či rušení rozhodnutí a pozastavování či odkládání jejich účinnosti

Práva třetích osob schvalovat či rušit rozhodnutí národních centrálních bank nebo pozastavovat či odkládat jejich účinnost jsou neslučitelná se Smlouvou a Statutem ESCB, pokud jde o úkoly související s ESCB.^[39]

Zákaz přezkoumávat právní důvody rozhodnutí

Právo jiných subjektů než nezávislých soudů přezkoumávat právní důvody rozhodnutí, jež se týkají plnění úkolů souvisejících s ESCB, je neslučitelné se Smlouvou a Statutem ESCB, protože plnění těchto úkolů nesmí být přehodnocováno na politické úrovni. Právo guvernéra národní centrální banky z právních důvodů pozastavit vykonatelnost rozhodnutí, které bylo přijato ESCB či rozhodovacím orgánem národní centrální banky, a poté je předložit politickému orgánu ke konečnému rozhodnutí by se rovnalo vyžadování pokynů od třetích osob.

Zákaz účasti v rozhodovacích orgánech národních centrálních bank s právem hlasovat

Se Smlouvou a Statutem ESCB je neslučitelné, aby se zástupci třetích stran účastnili v rozhodovacím orgánu národní centrální banky a měli při tom právo hlasovat o záležitostech, které se týkají úkolů, jež národní centrální banka vykonává v souvislosti s ESCB, a to i v případě, že tento hlas není rozhodující.^[40] Taková účast, a to i bez práva hlasovat, je neslučitelná se Smlouvou a Statutem ESCB, pokud zasahuje do plnění úkolů rozhodovacích orgánů souvisejících s ESCB nebo pokud ohrožuje dodržování režimu zachovávání mlčenlivosti platného v ESCB.^[41]

Zákaz předběžných konzultací k rozhodnutím národní centrální banky

Výslovná zákonná povinnost národní centrální banky předem konzultovat třetí osoby k rozhodnutí národní centrální banky poskytuje třetím osobám formální mechanismus k ovlivňování konečného rozhodnutí, a je tedy neslučitelná se Smlouvou a Statutem ESCB.

Dialog mezi národní centrální bankou a třetími osobami, a to i když se zakládá na zákonné povinnosti poskytovat informace a vyměňovat si stanoviska, je však se zásadou nezávislosti centrální banky slučitelný za předpokladu, že:

• nevede k porušování nezávislosti členů rozhodovacích orgánů národní centrální banky,
• je plně respektováno zvláštní postavení guvernérů jako členů rozhodovacích orgánů ECB a
• je splněna povinnost mlčenlivosti vyplývající ze Statutu ESCB.^[42]

Schválení jednání členů rozhodovacích orgánů národní centrální banky třetími osobami

Ustanovení právních předpisů týkající se schvalování jednání členů rozhodovacích orgánů národní centrální banky (např. v souvislosti s účetnictvím) třetími osobami (např. vládou) by měla dostatečně zaručovat, aby tato pravomoc neovlivňovala schopnost jednotlivých členů národní centrální banky nezávisle přijímat rozhodnutí ve vztahu k úkolům souvisejícím s ESCB (či provádět rozhodnutí přijatá na úrovni ESCB). Doporučuje se, aby do statutů národních centrálních bank bylo za tímto účelem zapracováno výslovné ustanovení.

Osobní nezávislost

Článek 130 Smlouvy a články 7 a 14.2 Statutu ESCB dále zabezpečují nezávislost centrální banky, pokud jde o guvernéry a členy rozhodovacích orgánů národní centrální banky. Guvernéři jsou členy Generální rady ECB a po přijetí eura v jejich členských státech se stávají členy Rady guvernérů. Guvernéry nelze považovat za zástupce členského státu, když vykonávají funkci členů Rady guvernérů nebo Generální rady ECB.^[43] Článek 14.2 Statutu ESCB stanoví, že statuty národních centrálních bank musí zejména stanovit, že funkční období guvernérů trvá nejméně pět let. Toto ustanovení guvernéry současně chrání před svévolným odvoláním z funkce tím, že stanoví, že guvernér může být z funkce odvolán pouze tehdy, přestane-li splňovat podmínky požadované k jejímu výkonu nebo se dopustí vážného pochybení. V takových případech umožňuje článek 14.2 Statutu ESCB podat žalobu k Soudnímu dvoru Evropské unie, který má pravomoc zrušit vnitrostátní rozhodnutí odvolat guvernéra z funkce.^[44] Pozastavení výkonu funkce guvernéra může fakticky znamenat jeho odvolání z funkce pro účely článku 14.2 Statutu ESCB.^[45] Statuty národních centrálních bank musí toto ustanovení splňovat níže uvedeným způsobem.

Článek 130 Smlouvy zakazuje vládám členských států a všem subjektům, aby ovlivňovaly členy rozhodovacích orgánů národních centrálních bank při plnění jejich úkolů. Členské státy se zejména nesmějí snažit členy rozhodovacích orgánů národních centrálních bank ovlivňovat prostřednictvím změn vnitrostátních právních předpisů, jež se dotýkají jejich odměňování; takové změny by měly být zásadně účinné až ve vztahu k budoucímu jmenování.^[46] S požadavky na nezávislost stanovenými v článku 130 Smlouvy však nejsou v rozporu změny v odměňování členů rozhodovacích orgánů národních centrálních bank, které jsou založeny na objektivních kritériích, například na srovnávání platů s cílem zajistit proporcionalitu mezi pozicemi v národní centrální bance na různých hierarchických úrovních.^[47]

Minimální funkční období guvernéra

V souladu s článkem 14.2 Statutu ESCB musí statuty národních centrálních bank stanovit, že funkční období guvernéra trvá nejméně pět let. To nevylučuje delší funkční období, přičemž statut, který stanoví funkční období na dobu neurčitou, není třeba upravovat, jsou-li důvody pro odvolání guvernéra z funkce v souladu s důvody uvedenými v článku 14.2 Statutu ESCB. Kratší období nelze ospravedlnit, a to ani tehdy, pokud by bylo uplatněno pouze během přechodného období.^[48] V případě vnitrostátních právních předpisů, které stanoví věk pro povinný odchod do důchodu, je třeba zajistit, aby dosažením tohoto věku nedošlo k přerušení minimálního funkčního období zakotveného v článku 14.2 Statutu ESCB, jež má před požadavkem na povinný odchod do důchodu, vztahuje-li se na guvernéra, přednost.^[49] Dochází-li k novelizaci statutu národní centrální banky, měla by příslušná novela zaručit trvání funkčního období guvernéra a ostatních členů rozhodovacích orgánů, kteří se podílejí na plnění úkolů souvisejících s ESCB.^[50]

Důvody pro odvolání guvernéra z funkce

Statuty národních centrálních bank musí zajistit, aby guvernér nemohl být odvolán z jiných důvodů, než které jsou uvedeny v článku 14.2 Statutu ESCB. Požadavek stanovený v tomto článku má zabránit tomu, aby instituce zúčastněné na jmenování guvernéra, zejména příslušná vláda nebo parlament, mohly guvernéra svévolně odvolat. Ze statutů národních centrálních bank by měl být odstraněn jakýkoli nesoulad s důvody pro odvolání z funkce uvedenými v článku 14.2 Statutu ESCB nebo by v nich neměly být důvody pro odvolání z funkce upraveny vůbec (neboť článek 14.2 je přímo použitelný).^[51] Guvernéra nelze poté, co byl zvolen nebo jmenován, odvolat z funkce jinak než za podmínek uvedených v článku 14.2 Statutu ESCB, a to i v případě, kdy se ještě neujal své funkce. Jelikož jsou podmínky, za kterých může být guvernér odvolán z funkce, autonomními pojmy práva Unie, jejich uplatnění a výklad se neopírá o vnitrostátní kontext.^[52] Je tedy na Soudním dvoru Evropské unie, aby v souladu s pravomocemi jemu svěřenými podle druhého pododstavce článku 14.2 Statutu ESCB tyto pojmy vyložil.^[53]

Záruka trvání funkčního období a důvody pro odvolání členů rozhodovacích orgánů národních centrálních bank vyjma guvernéra, kteří se podílejí na plnění úkolů souvisejících s ESCB

Uplatňování stejných pravidel, která zaručují trvání funkčního období, a důvodů pro odvolání guvernéra z funkce i na ostatní členy rozhodovacích orgánů národních centrálních bank, kteří se podílejí na plnění úkolů souvisejících s ESCB, zajistí také osobní nezávislost těchto osob.^[54] Článek 130 Smlouvy a článek 7 Statutu ESCB odkazují na „členy rozhodovacích orgánů“ národních centrálních bank, a nikoli výslovně na guvernéra. To platí zejména v případě, kdy je guvernér v kolektivu členů se stejnými hlasovacími právy prvním mezi rovnými, nebo v případě, že se tito ostatní členové podílejí na plnění úkolů souvisejících s ESCB.

Právo na soudní přezkum

V zájmu omezení politicky motivovaného rozhodování při hodnocení důvodů pro odvolání z funkce musí mít guvernéři a ostatní členové rozhodovacích orgánů národních centrálních bank právo předložit jakékoliv rozhodnutí o jejich odvolání nezávislému soudu.

Článek 14.2 Statutu ESCB stanoví, že guvernér, který byl odvolán ze své funkce, může podat žalobu proti tomuto rozhodnutí k Soudnímu dvoru Evropské unie. Soudní dvůr Evropské unie má pravomoc zrušit vnitrostátní rozhodnutí o odvolání, pokud je shledán rozpor takového rozhodnutí s právem Unie.

Vnitrostátní právní předpisy by na základě článku 130 Smlouvy a článku 7 Statutu ESCB měly stanovit právo na přezkum rozhodnutí o odvolání členů rozhodovacích orgánů národních centrálních bank (vyjma guvernéra), kteří se podílejí na plnění úkolů souvisejících s ESCB, národními soudy.^[55] Toto právo může buď vyplývat z obecných právních předpisů, nebo může být upraveno ve zvláštním ustanovení. I když toto právo může existovat podle obecných právních předpisů, z důvodu právní jistoty by bylo vhodné toto právo na přezkum výslovně stanovit.

Ochrana proti střetům zájmů

Osobní nezávislost také vyžaduje, aby se zajistilo, že nedojde ke střetu zájmů mezi povinnostmi, které členové rozhodovacích orgánů národních centrálních bank podílející se na výkonu úkolů souvisejících s ESCB mají vůči příslušné národní centrální bance (a povinnostmi guvernérů i vůči ECB), a dalšími funkcemi, jež tito členové rozhodovacích orgánů vykonávají a jež by mohly ohrozit jejich osobní nezávislost.^[56] Členství v rozhodovacím orgánu, jenž se podílí na plnění úkolů souvisejících s ESCB, je v zásadě neslučitelné s výkonem jiných funkcí, které by mohly vést ke střetu zájmů. Členové rozhodovacích orgánů zejména nesmí zastávat funkci ani mít zájem, který by mohl ovlivnit jejich činnost, ať už prostřednictvím funkce ve výkonné či zákonodárné složce státu, nebo v regionální či místní samosprávě, nebo svou účastí v obchodní organizaci. Zvláštní pozornost by se měla věnovat tomu, aby se zabránilo případnému střetu zájmů v případě členů rozhodovacích orgánů, kteří nevykonávají výkonné funkce.

Finanční nezávislost

Celková nezávislost národní centrální banky by byla ohrožena, pokud by nemohla autonomně používat dostatečné finanční zdroje tak, aby mohla plnit svůj mandát, tj. plnit úkoly související s ESCB, jak jí to ukládá Smlouva a Statut ESCB.^[57]

Členské státy nesmějí své národní centrální banky přivést do situace, kdy by k plnění úkolů souvisejících s ESCB, resp. Eurosystémem neměly dostatečné finanční zdroje a dostatečný vlastní kapitál^[58]. Tak by tomu bylo například v případě, kdy by národní centrální bance bylo znemožněno vytvářet přiměřené finanční zdroje ve formě rezerv k vyrovnání ztrát, zejména těch, které vyplývají z operací měnové politiky, a dotyčný členský stát předem nezaručil, aby národní centrální banka disponovala finančními prostředky nezbytnými k tomu, aby byla schopna nést finanční zátěž vyplývající z výkonu funkce mimo působnost ESCB (jako jsou prostředky nezbytné k tomu, aby mohla vyplatit odškodnění vyplývající z režimu odpovědnosti za tuto funkci), přičemž by si zachovala schopnost účinně a nezávisle plnit své úkoly spadající do oblasti ESCB.^[59] Je třeba poznamenat, že článek 28.1 a článek 30.4 Statutu ESCB umožňují ECB vyzvat národní centrální banky k poskytnutí prostředků k navýšení základního kapitálu ECB a ke složení dalších devizových rezerv.^[60] Článek 33.2 Statutu ESCB kromě toho stanoví^[61], že zaznamená-li ECB ztrátu, kterou nelze plně vyrovnat ze všeobecného rezervního fondu, může Rada guvernérů ECB rozhodnout o vyrovnání zbývající ztráty z měnového příjmu příslušného účetního roku, a to poměrně až do výše částek přidělených národním centrálním bankám. Zásada finanční nezávislosti znamená, že plnění těchto ustanovení vyžaduje, aby národní centrální banka byla schopna nerušeně vykonávat své funkce.

Ze všech výše uvedených důvodů zahrnuje finanční nezávislost i požadavek, aby národní centrální banka byla vždy dostatečně kapitálově vybavena. Zejména je třeba vyhnout se situaci, kdy dlouhodobě výše vlastního kapitálu národní centrální banky nedosahuje úrovně jejího základního kapitálu nebo je dokonce záporná, včetně případů, kdy se ztráty převyšující úroveň základního kapitálu a rezervních fondů převádějí do příštích období.^[62] Každá taková situace může negativně ovlivnit schopnost národní centrální banky vykonávat úkoly související s ESCB. Navíc může mít tato situace vliv na důvěryhodnost měnové politiky Eurosystému. Proto dojde-li k poklesu vlastního kapitálu národní centrální banky pod úroveň jejího základního kapitálu nebo má-li její vlastní kapitál dokonce zápornou hodnotu, měl by dotčený členský stát národní centrální bance v přiměřené době poskytnout patřičný objem kapitálu, a to alespoň do výše základního kapitálu tak, aby se dosáhlo souladu se zásadou finanční nezávislosti. Ve vztahu k ECB uznala důležitost této otázky Rada, když přijala nařízení Rady (ES) č. 1009/2000.^[63] Toto nařízení umožnilo Radě guvernérů ECB rozhodnout o skutečném zvýšení základního kapitálu ECB, aby byla zachována přiměřená výše základního kapitálu nutná k provádění operací ECB^[64]; národní centrální banky by měly být schopny požadavkům takového rozhodnutí ECB po finanční stránce vyhovět.

Koncept finanční nezávislosti by měl být hodnocen z hlediska toho, zda třetí osoba může vykonávat přímý nebo nepřímý vliv nejen na úkoly národní centrální banky, které souvisejí s ESCB, ale také na její schopnost vykonávat svůj mandát z hlediska finančního ve smyslu dostatečných finančních zdrojů. V této souvislosti jsou zejména důležité níže uvedené aspekty finanční nezávislosti.^[65] Jde o znaky finanční nezávislosti, u kterých se nejvíce projevuje zranitelnost národních centrálních bank vůči vnějším vlivům.

Stanovení rozpočtu

Má-li třetí osoba pravomoc stanovovat nebo ovlivňovat rozpočet národní centrální banky, je to neslučitelné s finanční nezávislostí, ledaže by zákon obsahoval ustanovení, které by zaručovalo, že touto pravomocí nejsou dotčeny finanční prostředky nezbytné pro plnění úkolů národní centrální banky, které souvisejí s ESCB.^[66]

Účetní pravidla

Účetnictví by mělo být vedeno buď podle všeobecných účetních pravidel, nebo podle pravidel, která určí rozhodovací orgány národní centrální banky. Jsou-li místo toho tato pravidla stanovena třetími osobami, musí zohledňovat alespoň to, co navrhovaly rozhodovací orgány národní centrální banky.

Roční účetní závěrka by měla být schvalována rozhodovacími orgány národní centrální banky ve spolupráci s nezávislými auditory a může podléhat následnému schválení třetími osobami (např. vládou nebo parlamentem). O výpočtu zisku by rozhodovací orgány národní centrální banky měly mít možnost rozhodovat nezávisle a odborně.

V případě, že činnost národní centrální banky podléhá kontrole státního kontrolního úřadu nebo podobného orgánu pověřeného kontrolou vynakládání veřejných financí, měl by být rozsah kontroly právní úpravou jasně vymezen^[67] a neměla by jí být dotčena činnost nezávislých externích auditorů národní centrální banky^[68], přičemž v souladu se zásadou institucionální nezávislosti by tato kontrola měla dále respektovat zákaz udílení pokynů národní centrální bance a jejím rozhodovacím orgánům a neměla by zasahovat do úkolů národní centrální banky, které souvisejí s ESCB.^[69] Státní kontrola by měla být prováděna na nepolitickém, nezávislém a čistě odborném základě.^[70]

Rozdělení zisku, základní kapitál a finanční rezervy národních centrálních bank

Pokud jde o rozdělení zisku, může statut národní centrální banky stanovit, jak má být její zisk rozdělen. Pokud taková ustanovení neexistují, měly by o rozdělení zisku na základě odborného uvážení rozhodovat rozhodovací orgány národní centrální banky, a nikoliv třetí osoby na základě vlastního uvážení, ledaže by existovalo výslovné ustanovení, které by zaručovalo, že tím nejsou dotčeny finanční prostředky potřebné pro plnění úkolů národní centrální banky, jež souvisejí s ESCB.^[71]

Zisk může být odveden do státního rozpočtu až po uhrazení případných ztrát z předchozích období a po vytvoření finančních rezerv, které se považují za nezbytné k zajištění reálné hodnoty kapitálu a aktiv národní centrální banky.^[72] Dočasná legislativní opatření nebo legislativní opatření přijatá ad hoc, kterými se národním centrálním bankám dávají pokyny ohledně rozdělení jejich zisků, nejsou přípustná.^[73] Zásadu finanční nezávislosti by podobně narušovalo zdanění nerealizovaných kapitálových zisků národní centrální banky.^[74]

Členský stát nesmí národní centrální bance uložit, aby snížila svůj základní kapitál bez předchozího souhlasu svých rozhodovacích orgánů, což má zajistit, že tato banka bude mít dostatečné finanční prostředky k plnění mandátu člena ESCB podle čl. 127 odst. 2 Smlouvy a podle Statutu ESCB. Ze stejného důvodu by každá změna pravidel o rozdělování zisku národní centrální banky měla být iniciována a mělo by o ní být rozhodováno pouze v úzké spolupráci s příslušnou národní centrální bankou, která má nejlepší předpoklady k posouzení požadované úrovně svého rezervního kapitálu.^[75] Pokud jde o finanční rezervy nebo prostředky na krytí nečekaných výloh, musí mít národní centrální banky možnost nezávisle vytvářet finanční rezervy k zajištění reálné hodnoty svého kapitálu a aktiv. Členské státy též nesmějí národním centrálním bankám bránit v doplňování rezervního kapitálu na úroveň, která je pro člena ESCB nezbytná k plnění jeho úkolů.^[76]

Finanční odpovědnost za orgány dohledu

Ve většině členských států jsou orgány finančního dohledu začleněny do národní centrální banky. To nepředstavuje problém, pokud tyto orgány podléhají nezávislému rozhodování národní centrální banky. Jestliže však mohou tyto orgány dohledu na základě právní úpravy rozhodovat samostatně, je důležité zajistit, aby jimi přijatá rozhodnutí neohrozila finance národní centrální banky jako celku. V těchto případech by vnitrostátní právní předpisy měly umožnit, aby národní centrální banky měly konečnou kontrolu nad veškerými rozhodnutími orgánů dohledu, která by mohla ovlivnit nezávislost národní centrální banky, zejména její finanční nezávislost.^[77]

Autonomie v otázkách zaměstnávání

Členské státy nesmějí omezovat způsobilost národní centrální banky zaměstnávat a udržovat si kvalifikované zaměstnance potřebné k tomu, aby národní centrální banka mohla samostatně vykonávat úkoly, které jí byly svěřeny Smlouvou a Statutem ESCB.^[78] Národní centrální banka rovněž nesmí být přivedena do situace, kdy by měla omezenou kontrolu nad svými zaměstnanci nebo by nad nimi neměla žádnou kontrolu, anebo kdy by vláda členského státu měla možnost ovlivňovat její politiku v otázkách zaměstnávání.^[79] O všech změnách právních předpisů, které se týkají odměňování členů rozhodovacích orgánů národní centrální banky a jejích zaměstnanců, by se mělo rozhodovat v úzké a účinné spolupráci s národní centrální bankou^[80] při zohlednění jejího stanoviska s cílem zajistit, aby byla tato národní centrální banka trvale schopna nezávisle vykonávat své úkoly.^[81] Autonomie v otázkách zaměstnávání zahrnuje i záležitosti týkající se důchodů zaměstnanců. Změny, které vedou ke snížení odměn zaměstnanců národní centrální banky, by neměly zasahovat do pravomoci dané národní centrální banky spravovat vlastní finanční zdroje včetně peněžních prostředků, které má k dispozici v důsledku snížení platů, jež vyplácí.^[82]

Vlastnictví a majetková práva

Práva třetích osob zasahovat do majetku národní centrální banky nebo ve vztahu k tomuto majetku udílet národní centrální bance pokyny jsou neslučitelná se zásadou finanční nezávislosti.

2.2.4 Zachovávání mlčenlivosti

Povinnost zachovávat služební tajemství, která je zaměstnancům ECB a národních centrálních bank, jakož i členům řídicích orgánů ECB a národních centrálních bank uložena článkem 37 Statutu ESCB, může být podnětem k přijetí podobných ustanovení ve statutech národních centrálních bank nebo v právních předpisech členských států. Zásada nadřazenosti práva Unie a předpisů přijatých na jeho základě také znamená, že vnitrostátní právní předpisy o přístupu třetích osob k dokumentům by měly být v souladu s příslušnými ustanoveními práva Unie, včetně článku 37 Statutu ESCB, a nesmějí vést k porušování režimu zachovávání mlčenlivosti platného v rámci ESCB.^[83] Přístup státního kontrolního úřadu či podobného orgánu k důvěrným informacím a dokumentům národní centrální banky musí být omezen na to, co je nezbytné k plnění právními předpisy stanovených úkolů orgánu, který získá informace, a nesmí jím být dotčena nezávislost ESCB ani režim zachovávání mlčenlivosti platný v rámci ESCB, kterému podléhají členové rozhodovacích orgánů a zaměstnanci národní centrální banky.^[84] Národní centrální banky by měly zajistit, aby tyto orgány chránily důvěrnost jim zpřístupněných informací a dokumentů na úrovni ochrany, kterou zajišťují dané národní centrální banky.

2.2.5 Zákaz měnového financování a zvýhodněného přístupu

Pokud jde o zákaz měnového financování a zvýhodněného přístupu, bylo třeba vnitrostátní právní předpisy členských států, které do EU vstoupily v roce 2004, 2007 nebo 2013, upravit tak, aby odpovídaly příslušným ustanovením Smlouvy a Statutu ESCB a byly účinné k 1. květnu 2004, resp. k 1. lednu 2007 a 1. červenci 2013. Švédsko bylo povinno provést nezbytné změny s účinností k 1. lednu 1995.

Zákaz měnového financování

Čl. 123 odst. 1 Smlouvy zakazuje ECB i národním centrálním bankám poskytovat možnost přečerpání zůstatku bankovních účtů nebo jakýkoli jiný typ úvěru orgánům, institucím nebo jiným subjektům EU, ústředním vládám, regionálním nebo místním orgánům nebo jiným veřejnoprávním orgánům, jiným veřejnoprávním subjektům nebo veřejným podnikům členských států.

Rovněž zakazuje přímý nákup jejich dluhových nástrojů ECB nebo národními centrálními bankami. Smlouva obsahuje jednu výjimku z tohoto zákazu měnového financování; nepoužije se na úvěrové instituce ve veřejném vlastnictví, kterým musí být v souvislosti s poskytováním peněžních prostředků centrálními bankami poskytováno stejné zacházení jako soukromým úvěrovým institucím (čl. 123 odst. 2 Smlouvy). Přesný rozsah uplatnění zákazu měnového financování je dále vyjasněn v nařízení Rady (ES) č. 3603/93^[85], podle kterého tento zákaz zahrnuje veškeré financování závazků veřejného sektoru vůči třetím osobám.

Zákaz měnového financování má za cíl přimět členské státy, aby dodržovaly zdravou rozpočtovou politiku, a to tak, že zamezí tomu, aby měnové financování schodků veřejných financí (nebo zvýhodněný přístup veřejnoprávních orgánů k finančním trhům) vedly k nadměrnému zadlužení nebo k nadměrně vysokým schodkům členských států.^[86] Aby se zajistilo důsledné uplatňování uvedeného zákazu, musí být tento zákaz, z něhož existují pouze omezené výjimky uvedené v čl. 123 odst. 2 Smlouvy a v nařízení (ES) č. 3603/93, široce vykládán. I když se v čl. 123 odst. 1 Smlouvy výslovně hovoří o „úvěru“, tj. s povinností splatit poskytnuté peněžní prostředky, vztahuje se uvedený zákaz a fortiori na jiné formy financování, tj. bez povinnosti poskytnuté peněžní prostředky splatit.

Obecný přístup ECB, pokud jde o slučitelnost vnitrostátních právních předpisů s tímto zákazem, se formoval především v rámci konzultací k návrhům vnitrostátních právních předpisů, o které ECB požádaly členské státy podle čl. 127 odst. 4 a čl. 282 odst. 5 Smlouvy.^[87]

Vnitrostátní právní předpisy týkající se rozsahu zákazu měnového financování

Vnitrostátní právní předpisy nesmějí zužovat rozsah zákazu měnového financování ani rozšiřovat rámec výjimek stanovených právem EU. Například vnitrostátní právní předpisy, na jejichž základě má národní centrální banka financovat finanční závazky členského státu vůči mezinárodním finančním institucím nebo třetím zemím, jsou v zásadě neslučitelné se zákazem měnového financování. Výjimku stanoví nařízení (ES) č. 3603/93, které umožňuje, aby národní centrální banky financovaly závazky veřejného sektoru vůči MMF za předpokladu, že to vede k zahraničním pohledávkám, jež nesou všechny znaky rezervních aktiv.^[88] Relevantní charakteristiky, které určují, zda mají dané pohledávky povahu rezervních aktiv, se týkají jejich dostupnosti na požádání za účelem uspokojení potřeb financování platební bilance a dalších souvisejících účelů, což znamená, že musí být zajištěna úvěrová kvalita a likvidita pohledávek.^[89]

Vnitrostátní právní předpisy, kterými se svěřují úkoly národním centrálním bankám

Vnitrostátní právní předpisy, kterými se svěřují úkoly národním centrálním bankám, nesmějí vést k financování závazků veřejného sektoru vůči třetím osobám. V souladu s článkem 14.4 Statutu ESCB mohou národní centrální banky vykonávat i jiné funkce než ty, jež jsou uvedeny ve Statutu ESCB, pokud Rada guvernérů nerozhodne, že tyto funkce jsou v rozporu s cíli a úkoly ESCB. Pokud členský stát takovou funkci své národní centrální bance svěří, vykonává národní centrální banka tuto funkci na vlastní odpovědnost a na vlastní účet. Při vymezování odpovědnosti národní centrální banky v souvislosti s touto funkcí jsou však členské státy povinny dodržovat své povinnosti vyplývající z práva Unie, a zejména z čl. 123 odst. 1 Smlouvy.^[90]

Ustanovení čl. 1 odst. 1 písm. b) nařízení Rady (ES) č. 3603/93 definuje pojem „jiný typ úvěru“ pro účely článku 123 Smlouvy mimo jiné jako jakékoliv financování závazků veřejného sektoru vůči třetím osobám. Dotčená národní centrální banka proto nesmí převzít závazky vůči třetím osobám, které by případně mohly příslušet veřejnému sektoru. Dotčená národní centrální banka tak nesmí financovat již existující závazky vůči třetím osobám, které přísluší jiným veřejným orgánům nebo veřejnoprávním subjektům, a skutečné financování závazků vůči třetím osobám dotčenou národní centrální bankou nesmí mít přímý původ v opatřeních přijatých jinými veřejnými orgány či veřejnoprávními subjekty nebo v politických rozhodnutích jimi učiněných.^[91]

Předčasné rozdělení zisku centrální banky

Vnitrostátní právní předpisy nesmějí vyžadovat rozdělení zisků centrální banky, které nebyly plně realizovány, zaúčtovány a auditovány. Dodržení zákazu měnového financování vyžaduje, aby částka, která se podle příslušných pravidel o rozdělování zisku odvádí do státního rozpočtu, nebyla hrazena, a to ani zčásti, z rezervního kapitálu národní centrální banky. Pravidla o rozdělování zisku by se proto rezervního kapitálu národní centrální banky neměla dotýkat. Navíc, dochází-li k převodu aktiv národní centrální banky na stát, musí být tato aktiva uhrazena v tržní hodnotě a převod by se měl uskutečnit současně s úhradou.^[92]

Podobně není dovolen zásah do vykonávání ostatních úkolů Eurosystému, např. správy devizových rezerv, v podobě zdanění teoretických a nerealizovaných kapitálových zisků, jelikož by to představovalo formu úvěrování veřejného sektoru centrální bankou prostřednictvím předčasného rozdělení budoucích a nejistých zisků.^[93]

Převzetí závazků veřejného sektoru

Vnitrostátní právní předpisy, na základě kterých je národní centrální banka povinna převzít závazky dříve samostatného veřejného subjektu v důsledku vnitrostátní reorganizace některých úkolů a povinností (např. v souvislosti s převodem některých úkolů v oblasti dohledu, jež dříve vykonával stát nebo nezávislé veřejné orgány či subjekty, na národní centrální banku), by byly neslučitelné se zákazem měnového financování, pokud by tato národní centrální banka nebyla plně chráněna před jakýmikoli finančními závazky, které vyplývají z dřívější činnosti tohoto subjektu.^[94]

Vnitrostátní právní předpisy, podle nichž národní centrální banka nese odpovědnost z titulu výkonu úkolu, který jí byl svěřen na základě vnitrostátního práva, by vedly k převzetí existujícího závazku vůči třetím osobám a byly neslučitelné se zákazem měnového financování, ledaže by náhrada škody třetím osobám, jež utrpěly újmu, byla důsledkem jednání uvedené centrální banky, tj. z důvodu, že národní centrální banka nedodržela pravidla, kterými se v tomto rámci měla řídit.^[95] Kromě toho v případě úkolů, které vyžadují provedení velmi složitých a naléhavých opatření, jako jsou opatření týkající se reorganizace nebo řešení krize bank či ústředních protistran, by vnitrostátní právní předpisy, podle nichž národní centrální banka nese odpovědnost z titulu výkonu těchto úkolů, zakládaly skutečné financování závazků vůči třetím osobám, pokud by odpovědnost národní centrální banky nebyla omezena na závažná porušení pravidel, která se na ni v tomto rámci vztahují.^[96]

Soudní dvůr se dosud nezabýval otázkou, v čem přesně spočívá omezení odpovědnosti na závažná porušení pravidel, která se vztahují na národní centrální banku. Vzhledem k rozdílným tradicím úpravy odpovědnosti národních centrálních bank ve vnitrostátních právních řádech členských států mohou mít tato omezení různé formy za předpokladu, že vylučují skutečné financování závazků veřejného sektoru vůči třetím osobám. Tak je tomu v případě, kdy vnitrostátní právní předpisy upravují podmínku zavinění a odpovědnost dotčené národní centrální banky omezují na hrubou nedbalost, jejíž existence se posuzuje s přihlédnutím k naléhavosti a složitosti dané věci.^[97] Skutečné financování závazků veřejného sektoru vůči třetím osobám je rovněž vyloučeno, pokud vnitrostátní právní předpisy upravují podmínku protiprávního jednání namísto zavinění a omezují soudní přezkum nebo příslušná opatření tím, že poskytují dotčené národní centrální bance velký prostor pro uvážení s přihlédnutím k naléhavosti a složitosti dané věci.^[98]

Finanční podpora pro úvěrové nebo finanční instituce

Vnitrostátní právní předpisy, které umožňují, aby národní centrální banka financovala – byť nezávisle a na základě vlastního uvážení – insolventní úvěrové či jiné finanční instituce, jsou neslučitelné se zákazem měnového financování.

Stejně tak by tomu bylo v případě poskytnutí finančních prostředků Eurosystémem úvěrové instituci, která byla rekapitalizována za účelem obnovení její platební schopnosti cestou přímého umístění dluhových nástrojů vydaných státem za situace, kdy neexistují alternativní tržní zdroje financování (dále jen „rekapitalizační dluhopisy“) a kdy mají být tyto dluhopisy použity jako zajištění. V takovém případě, kdy je úvěrová instituce rekapitalizována státem prostřednictvím přímého umístění rekapitalizačních dluhopisů, by následné užití těchto dluhopisů jako zajištění při operacích centrální banky na podporu likvidity vyvolávalo obavy ohledně měnového financování.^[99] Nouzová pomoc v oblasti likvidity, kterou národní centrální banka nezávisle a na základě vlastního uvážení poskytuje solventní úvěrové instituci na základě zajištění v podobě státní záruky, musí splňovat tyto podmínky: a) musí být zajištěno, že úvěr, který národní centrální banka poskytuje, je splatný v co nejkratší době; b) musí být ohroženy aspekty systémové stability; c) nesmí existovat pochybnosti o právní platnosti a vymahatelnosti státní záruky podle příslušného vnitrostátního práva a d) nesmí existovat pochybnosti o ekonomické přiměřenosti státní záruky, která by měla pokrývat jak jistinu úvěrů, tak úroky z nich.^[100]

Finanční podpora fondů pro řešení krizí nebo mechanismů financování k řešení krizí a systémů pojištění vkladů a odškodnění investorů

Se zákazem měnového financování je neslučitelné, financuje-li národní centrální banka fond pro řešení krizí nebo fond pojištění vkladů, které se považují za „veřejnoprávní subjekty“ ve smyslu čl. 123 odst. 1 Smlouvy. Subjekt je „veřejnoprávním subjektem“, pokud má všechny tyto charakteristické znaky: a) je založen za zvláštním účelem spočívajícím v uspokojování potřeb veřejného zájmu, který nemá průmyslovou nebo obchodní povahu; b) má právní subjektivitu a c) je úzce závislý na subjektech veřejného sektoru uvedených v čl. 123 odst. 1 Smlouvy. Úzká závislost na těchto subjektech veřejného sektoru se předpokládá, je-li subjekt financován z převážné části těmito subjekty, nebo podléhá jejich řídícímu dohledu, nebo je v jeho správním, řídícím nebo dozorčím orgánu více než polovina členů jmenována těmito subjekty.^[101]

Financování fondů pro řešení krizí nebo mechanismů financování k řešení krizí není v souladu se zákazem měnového financování, a to i když financování není poskytováno „veřejnoprávnímu subjektu“.^[102] Jedná-li národní centrální banka jako orgán pro řešení krizí, neměla by za žádných okolností přebírat či financovat jakékoli závazky překlenovací instituce nebo subjektu pro správu aktiv.^[103] Vnitrostátní právní předpisy by proto měly jasně stanovit, že národní centrální banka nepřevezme ani nebude financovat žádné závazky těchto subjektů.^[104]

Směrnice o systémech pojištění vkladů^[105] a směrnice o systémech pro odškodnění investorů^[106] stanoví, že náklady financování systémů pojištění vkladů a systémů pro odškodnění investorů musí nést samotné úvěrové instituce, resp. investiční podniky. S výjimkou případů, kdy se jedná o financování „veřejnoprávního subjektu, by byly vnitrostátní právní předpisy, na jejichž základě má národní centrální banka financovat vnitrostátní systém pojištění vkladů pro úvěrové instituce nebo vnitrostátní systém pro odškodnění investorů pro investiční podniky, se zákazem měnového financování slučitelné, jen pokud by takové financování mělo krátkodobý charakter, řešily by se jím naléhavé situace, byly by ohroženy aspekty systémové stability a rozhodování by bylo v pravomoci národní centrální banky.^[107] Podpora poskytovaná centrální bankou systémům pojištění vkladů by především neměla být systematickým „předfinancováváním“ těchto systémů.^[108]

Funkce fiskálního agenta

Článek 21.2 Statutu ESCB stanoví, že „ECB a národní centrální banky mohou působit … jako fiskální agenti“ pro „orgány, instituce nebo jiné subjekty Unie, ústřední vlády, regionální, místní nebo jiné veřejné orgány, jiné veřejnoprávní subjekty nebo veřejné podniky členských států“. Účelem článku 21.2 Statutu ESCB je vyjasnit, že po převedení pravomocí v oblasti měnové politiky na Eurosystém mohou národní centrální banky pokračovat v poskytování služby fiskálního agenta, kterou centrální banky tradičně poskytují vládám a jiným veřejným subjektům, aniž by tím porušovaly zákaz měnového financování. Nařízení (ES) č. 3603/93 kromě toho stanoví několik výslovných a úzce vymezených výjimek ze zákazu měnového financování, které se týkají funkce fiskálního agenta: a) vnitrodenní úvěry veřejnému sektoru jsou povoleny, pokud jsou omezeny na příslušný den a nelze je prodlužovat;^[109] b) připsání šeků vystavených třetími osobami na účet veřejného sektoru předtím, než byly odepsány z účtu banky, na kterou je šek vystaven, je povoleno, uběhla-li od přijetí šeku stanovená lhůta, jež odpovídá obvyklé lhůtě pro inkaso šeků příslušnou centrální bankou, za podmínky, že případné prodlení mezi přijetím šeku a jeho zúčtováním je výjimečné, že jde o malou částku a že se v krátké době vyrovná;^[110] a c) držba mincí vydaných veřejným sektorem na jeho vlastní účet je povolena, je-li hodnota těchto mincí nižší než 10 % mincí v oběhu.^[111]

Vnitrostátní právní předpisy upravující funkci fiskálního agenta by měly být obecně v souladu s právem EU, a zejména pak se zákazem měnového financování.^[112] Vzhledem k tomu, že článek 21.2 Statutu ESCB výslovně uznává poskytování služeb fiskálního agenta, které představuje legitimní funkci, již tradičně vykonávají národní centrální banky, je poskytování služeb fiskálního agenta ze strany centrálních bank v souladu se zákazem měnového financování, pokud tyto služby nepřekračují rozsah funkce fiskálního agenta a nepředstavují financování povinností veřejného sektoru vůči třetím osobám ze strany centrální banky ani úvěrování veřejného sektoru ze strany centrální banky mimo úzce vymezené výjimky uvedené v nařízení (ES) č. 3603/93.^[113] Vnitrostátní právní předpisy, které umožňují národní centrální bance spravovat vládní vklady a vést vládní účty, nepředstavují z hlediska souladu se zákazem měnového financování problém, pokud takové předpisy neumožňují poskytnutí úvěru, včetně jednodenního přečerpání účtů. Obavy ohledně souladu se zákazem měnového financování by však vznikly, pokud by například vnitrostátní právní předpisy umožňovaly, aby byly vklady nebo zůstatky běžných účtů úročeny nad úrovní tržních sazeb a ne na této úrovni nebo pod ní. Úročení v rozsahu, který přesahuje tržní sazbu, fakticky představuje úvěr, což je v rozporu s cílem zákazu měnového financování, a mohlo by proto tento cíl narušit. Je zásadní, aby veškeré úročení účtu odráželo tržní parametry, přičemž je zvlášť důležité, aby sazby, jimiž jsou vklady úročeny, odpovídaly splatnosti těchto vkladů.^[114] Kromě toho bezúplatné poskytování služeb fiskálního agenta ze strany národní centrální banky nezakládá obavy ohledně měnového financování, pokud se jedná o základní služby fiskálního agenta.^[115]

Zákaz zvýhodněného přístupu

Podle článku 124 Smlouvy se „zakazují (…) jakákoli opatření, která nejsou odůvodněna veřejným dohledem a která umožňují orgánům, institucím nebo jiným subjektům Unie, ústředním vládám, regionálním nebo místním orgánům nebo jiným veřejným orgánům, jiným veřejnoprávním subjektům nebo veřejným podnikům členských států zvýhodněný přístup k finančním institucím“. Tak jako v případě zákazu měnového financování má i zákaz zvýhodněného přístupu za cíl přimět členské státy, aby dodržovaly zdravou rozpočtovou politiku, a to tak, že zamezí tomu, aby (měnové financování schodků veřejných financí nebo) zvýhodněný přístup veřejnoprávních orgánů k finančním trhům vedly k nadměrnému zadlužení nebo k nadměrně vysokým schodkům členských států.^[116]

Podle čl. 1 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 3604/93^[117] se zvýhodněným přístupem rozumí každý právní nebo správní předpis nebo jiný právně závazný akt přijatý při výkonu veřejné moci, který: a) zavazuje finanční instituce nabývat nebo držet závazky orgánů nebo institucí EU, ústředních vlád, regionálních nebo místních orgánů nebo jiných veřejných orgánů, jiných veřejnoprávních orgánů nebo veřejných podniků členských států, nebo b) poskytuje daňové výhody, jichž mohou využívat pouze finanční instituce, nebo finanční výhody, které nejsou v souladu se zásadami tržního hospodářství, aby tak podpořil nabývání nebo držbu takových závazků těmito institucemi.

Jako veřejné orgány nesmí národní centrální banky přijímat opatření, která veřejnému sektoru umožňují zvýhodněný přístup k finančním institucím, nejsou-li odůvodněna veřejným dohledem. Pravidla pro mobilizaci dluhových nástrojů nebo pro jejich poskytování do zástavy, která národní centrální banky stanoví, nesmí sloužit k obcházení zákazu zvýhodněného přístupu.^[118] Právní předpisy členských států v této oblasti nesmí takový zvýhodněný přístup zakládat.

Podle článku 2 nařízení (ES) č. 3604/93 se „odůvodněním veřejným dohledem“ rozumějí důvody, z nichž vycházejí vnitrostátní právní a správní předpisy, které byly přijaty na základě práva EU nebo s ním jsou v souladu a jejichž účelem je podpořit spolehlivost finančních institucí, a tím posílit stabilitu finančního systému jako celku a ochranu klientů těchto institucí. Cílem veřejného dohledu je zajistit solventnost bank ve vztahu k jejich vkladatelům.^[119] V oblasti obezřetnostního dohledu stanoví sekundární právní předpisy EU celou řadu požadavků s cílem zajistit spolehlivost úvěrových institucí.^[120] „Úvěrová instituce“ je definována jako podnik, jehož činnost spočívá v přijímání vkladů nebo jiných splatných peněžních prostředků od veřejnosti a poskytování úvěrů na vlastní účet.^[121] Úvěrové instituce, běžně označované jako „banky“ potřebují k tomu, aby mohly poskytovat služby, povolení příslušného orgánu členského státu.^[122]

Ačkoli by minimální rezervy mohly být považovány za součást obezřetnostních požadavků, jsou součástí operačního rámce národní centrální banky a ve většině ekonomik včetně eurozóny slouží jako nástroj měnové politiky.^[123] V této souvislosti se v odstavci 2 přílohy I obecných zásad Evropské centrální banky (EU) 2015/510 (ECB/2014/60)^[124] uvádí, že hlavními cíli systému minimálních rezerv Eurosystému jsou stabilizace úrokových sazeb na peněžním trhu a vytváření (nebo zvyšování) nedostatku strukturální likvidity.^[125] ECB vyžaduje, aby úvěrové instituce usazené v eurozóně udržovaly na účtu u své národní centrální banky povinné minimální rezervy (ve formě vkladů).^[126]

Tato zpráva se zaměřuje na slučitelnost vnitrostátních právních předpisů nebo pravidel přijatých národními centrálními bankami a statutů těchto bank se zákazem zvýhodněného přístupu, který stanoví Smlouva. Touto zprávou však není dotčeno hodnocení, zda právní a správní předpisy či pravidla členských států neslouží pod záminkou veřejného dohledu k obcházení zákazu zvýhodněného přístupu. Takové hodnocení je nad rámec této zprávy.

2.2.6 Jednotný způsob psaní eura

Čl. 3 odst. 4 Smlouvy o Evropské unii stanoví, že „Unie vytváří hospodářskou a měnovou unii, jejíž měnou je euro“. V textech Smluv ve všech úředních jazycích, které používají latinskou abecedu, je euro v prvním pádě jednotného čísla konzistentně vyjádřeno jako „euro“. V textu psaném řeckou abecedou se euro píše jako „ευρώ“ a v cyrilici se euro píše jako „евро“.^[127] V souladu s tím z nařízení (ES) č. 974/98 jasně vyplývá, že název jednotné měny musí být stejný ve všech úředních jazycích EU s přihlédnutím k existenci různých abeced. Smlouvy tedy vyžadují, aby se slovo „euro“ psalo v prvním pádě jednotného čísla ve všech právních předpisech EU a ve všech vnitrostátních právních předpisech stejným způsobem s přihlédnutím k existenci různých abeced.

Vzhledem k výlučné pravomoci EU určit název jednotné měny jsou veškeré odchylky od tohoto pravidla neslučitelné se Smlouvami a měly by být odstraněny.^[128] Tato zásada platí pro všechny vnitrostátní právní předpisy, avšak hodnocení obsažené v kapitolách věnovaných jednotlivým zemím se soustřeďuje na statuty národních centrálních bank a na zákony o přechodu na euro.

2.2.7 Právní integrace národních centrálních bank do Eurosystému

Ustanovení vnitrostátních právních předpisů (zejména statutů národních centrálních bank, ale i dalších předpisů), která by bránila plnění úkolů souvisejících s Eurosystémem nebo plnění rozhodnutí ECB, jsou neslučitelná s efektivním fungováním Eurosystému, jakmile příslušný členský stát přijme euro. Vnitrostátní právní předpisy proto musí být upraveny tak, aby byla zajištěna slučitelnost se Smlouvou a Statutem ESCB, pokud jde o úkoly související s Eurosystémem. Za účelem dosažení souladu s článkem 131 Smlouvy bylo nutné přizpůsobit vnitrostátní právní předpisy tak, aby se zajistila jejich slučitelnost ke dni zřízení ESCB (v případě Švédska) a k 1. květnu 2004, 1. lednu 2007 a 1. červenci 2013 (v případě členských států, které do EU vstoupily k těmto datům). Požadavky obsažené v právních předpisech, které se vztahují k úplné právní integraci národní centrální banky do Eurosystému, však musí nabýt účinnosti až v okamžiku, kdy dojde k úplné integraci, tj. ke dni, kdy členský stát, na který se vztahuje výjimka, přijme euro.

V této zprávě se hodnotí zejména ty oblasti, ve kterých by ustanovení právních předpisů mohla národní centrální bance bránit v plnění požadavků Eurosystému. Patří sem ustanovení a) která by mohla národní centrální bance bránit v účasti na provádění jednotné měnové politiky tak, jak je definována rozhodovacími orgány ECB nebo b) která by mohla bránit guvernérovi ve výkonu jeho funkce člena Rady guvernérů ECB nebo c) která nerespektují výsadní pravomoci ECB nebo d) která nerespektují, že výlučné pravomoci pro plnění úkolů souvisejících s ESCB ve členských státech, jejichž měnou je euro, jsou neodvolatelně svěřeny Unii^[129] nebo e) podle kterých jsou národní centrální banky při plnění svých úkolů souvisejících s ESCB vázány rozhodnutími vnitrostátních orgánů, která jsou v rozporu s právními akty ECB. Rozlišují se cíle spojené s podporou hospodářské politiky, úkoly, finanční ustanovení, kurzová politika a mezinárodní spolupráce. V neposlední řadě jsou zmíněny další oblasti, v nichž může být zapotřebí statuty národních centrálních bank přizpůsobit.

Cíle spojené s podporou hospodářské politiky

Podmínkou úplné integrace národní centrální banky do Eurosystému je, aby cíle stanovené v jejím statutu byly slučitelné s cíli ESCB, které stanoví článek 2 Statutu ESCB. To mimo jiné znamená, že ve statutu je třeba upravit cíle, které mají národní kontext – např. jestliže ustanovení statutu upravují povinnost provádět měnovou politiku v rámci obecné hospodářské politiky dotčeného členského státu. Kromě toho musí být sekundární cíle národní centrální banky v souladu s její povinností podporovat obecné hospodářské politiky v EU se záměrem přispět k dosažení cílů stanovených v článku 3 Smlouvy o Evropské unii, což je sám o sobě cíl, jenž je formulován tak, že jím není dotčeno udržování cenové stability.^[130]

Úkoly

Úkoly národní centrální banky členského státu, jehož měnou je euro, jsou s ohledem na postavení této národní centrální banky jako nedílné součásti Eurosystému určeny zejména Smlouvou a Statutem ESCB. Za účelem dosažení souladu s článkem 131 Smlouvy je proto nutné porovnat ustanovení o úkolech ve statutech národních centrálních bank s příslušnými ustanoveními Smlouvy a Statutu ESCB a veškeré nesrovnalosti odstranit.^[131] To se týká veškerých ustanovení, která po přijetí eura a integraci do Eurosystému tvoří překážku pro plnění úkolů souvisejících s ESCB, a zvláště pak ustanovení, která nerespektují pravomoci ESCB podle kapitoly IV Statutu ESCB.

Veškeré vnitrostátní právní předpisy týkající se měnové politiky musí uznat, že měnovou politiku EU provádí Eurosystém.^[132] Statuty národních centrálních bank mohou obsahovat ustanovení o nástrojích měnové politiky. Tato ustanovení by měla být srovnatelná s ustanoveními obsaženými ve Smlouvě a Statutu ESCB a veškeré nesrovnalosti musí být odstraněny tak, aby byl splněn článek 131 Smlouvy.

Sledování fiskálního vývoje je úkolem, který národní centrální banka pravidelně provádí za účelem správného hodnocení orientace měnové politiky. Národní centrální banky se dále mohou na základě své monitorovací činnosti a nezávislosti svých doporučení vyjadřovat k relevantnímu fiskálnímu vývoji s cílem přispět k řádnému fungování evropské měnové unie. Sledování fiskálního vývoje prováděné národní centrální bankou pro účely měnové politiky by se mělo opírat o neomezený přístup ke všem relevantním údajům o veřejných financích. Národní centrální banky by proto měly mít bezpodmínečný, včasný a automatický přístup ke všem relevantním statistickým údajům o veřejných financích. Úloha národní centrální banky by však neměla jít nad rámec monitorovací činnosti, která vyplývá z jejího mandátu provádět měnovou politiku nebo která s plněním tohoto mandátu přímo nebo nepřímo souvisí.^[133] Formální mandát pro národní centrální banku k hodnocení prognóz a fiskálního vývoje v sobě zahrnuje funkci (a s tím související odpovědnost) národní centrální banky v oblasti tvorby fiskální politiky, což by mohlo ohrozit plnění mandátu Eurosystému provádět měnovou politiku a nezávislost národní centrální banky.^[134]

V souvislosti s návrhy vnitrostátních právních předpisů, které byly reakcí na problémy na finančních trzích, ECB zdůraznila, že je třeba se vyhnout jakémukoli narušení národních segmentů peněžního trhu eurozóny, neboť by to mohlo narušit provádění jednotné měnové politiky. Zejména se to týká poskytování státních záruk za mezibankovní vklady.^[135]

Členské státy musí zajistit, aby vnitrostátní legislativní opatření zaměřená na řešení problémů podnikatelských subjektů s likviditou, např. jejich dluhů vůči finančním institucím, neměla negativní vliv na likviditu na trhu. Tato opatření nesmí být v rozporu se zásadou otevřeného tržního hospodářství, jak se uvádí v článku 3 Smlouvy o Evropské unii, neboť by to mohlo narušit tok úvěrů, významně ovlivnit stabilitu finančních institucí a trhů, a ovlivnit tak plnění úkolů Eurosystému.^[136]

Vnitrostátní právní předpisy, které národní centrální bance udělují výhradní právo vydávat bankovky, musí uznat, že po přijetí eura má výhradní právo povolovat vydávání eurobankovek Rada guvernérů ECB podle čl. 128 odst. 1 Smlouvy a článku 16 Statutu ESCB,^[137] přičemž právo vydávat eurobankovky náleží ECB a národním centrálním bankám. Vnitrostátní právní předpisy, které vládě umožňují ovlivňovat záležitosti, jako je nominální hodnota, výroba, objem nebo stahování bankovek z oběhu, musí být po přijetí eura rovněž buď zrušeny, nebo v nich musí být uznána pravomoc ECB v oblasti eurobankovek, jak je vymezena v příslušných ustanoveních Smlouvy a Statutu ESCB. Bez ohledu na to, jak jsou mezi vládou a národní centrální bankou rozděleny pravomoci v oblasti mincí, musí příslušná ustanovení uznat, že pravomoc schvalovat objem emise euromincí po přijetí eura náleží ECB. Členský stát nesmí považovat oběživo za dluh národní centrální banky vůči vládě tohoto členského státu, protože to by bylo v rozporu jak s koncepcí jednotné měny, tak s požadavky na právní integraci Eurosystému.^[138]

Pokud jde o správu devizových rezerv,^[139] porušuje Smlouvu každý členský stát, který přijal euro a nepřevádí své oficiální devizové rezervy^[140] příslušné národní centrální bance. V rozporu s čl. 127 odst. 2 třetí odrážkou Smlouvy by dále bylo právo třetí strany – např. vlády nebo parlamentu – ovlivňovat rozhodování národní centrální banky v oblasti správy oficiálních devizových rezerv. Národní centrální banky jsou kromě toho povinny ECB poskytnout devizové rezervy v poměru ke svým podílům na upsaném základním kapitálu ECB. To znamená, že pro to, aby národní centrální banky mohly převádět devizové rezervy na ECB, nesmějí existovat žádné právní překážky.

Pokud jde o statistiku, přestože nařízení přijatá podle článku 34.1 Statutu ESCB v oblasti statistiky nezakládají práva ani neukládají povinnosti členským státům, které nepřijaly euro, článek 5 Statutu ESCB, který se týká shromažďování statistických informací, platí pro všechny členské státy bez ohledu na to, zda přijaly euro. Členské státy, jejichž měnou není euro, jsou proto povinny přijmout a provést na vnitrostátní úrovni veškerá opatření, která považují za vhodná pro shromažďování statistických informací nezbytných ke splnění statistické zpravodajské povinnosti vůči ECB^[141] a pro včasnou přípravu v oblasti statistiky na to, aby se mohly stát členskými státy, jejichž měnou je euro.^[142] Vnitrostátní právní předpisy, které stanoví rámec pro spolupráci mezi národními centrálními bankami a národními statistickými úřady, by měly zaručit nezávislost národních centrálních bank při plnění jejich úkolů v souvislosti se statistickým rámcem ESCB.^[143]

Finanční ustanovení

Finanční ustanovení Statutu ESCB obsahují pravidla týkající se účetní závěrky,^[144] auditu účetnictví,^[145] upisování základního kapitálu,^[146] převodu devizových rezerv^[147] a přerozdělování měnových příjmů.^[148] Národní centrální banky musí být schopny plnit povinnosti, které z těchto ustanovení vyplývají, a všechna neslučitelná vnitrostátní ustanovení musí být proto zrušena.^[149]

Kurzová politika

Vnitrostátní právní předpisy členského státu, na který se vztahuje výjimka, mohou stanovit, že za kurzovou politiku tohoto členského státu je odpovědná vláda, přičemž konzultativní nebo výkonná úloha je svěřena národní centrální bance. Avšak v okamžiku, kdy členský stát euro přijme, musí tyto právní předpisy zohledňovat skutečnost, že odpovědnost za kurzovou politiku eurozóny přechází v souladu s články 138 a 219 Smlouvy na úroveň EU.

Mezinárodní spolupráce

Pro přijetí eura musí být vnitrostátní právní předpisy slučitelné s článkem 6.1 Statutu ESCB, který stanoví, že v oblasti mezinárodní spolupráce týkající se úkolů svěřených Eurosystému rozhoduje ECB o způsobu zastoupení ESCB. Vnitrostátní právní předpisy, které národní centrální bance umožňují podílet se na činnosti mezinárodních měnových institucí, musí podmínit takovou účast souhlasem ECB (článek 6.2 Statutu ESCB).

Různé

Kromě výše uvedených okruhů otázek musí být v případě některých členských států vnitrostátní předpisy přizpůsobeny i v jiných oblastech (např. v oblasti zúčtovacích a platebních systémů a výměny informací).

3 Shrnutí za Bulharsko

V dubnu 2025 dosáhla v Bulharsku dvanáctiměsíční průměrná inflace měřená HICP úrovně 2,7 %, což je těsně pod referenční hodnotou pro kritérium cenové stability ve výši 2,8 %. Tato míra inflace by měla v následujících měsících postupně růst v důsledku zvyšování nepřímých daní a regulovaných cen, ale také přetrvávajících domácích cenových tlaků plynoucích ze silného, byť zmírňujícího růstu mezd v prostředí napjatého trhu práce. Je rovněž pravděpodobné, že proces dorovnávání hospodářské úrovně povede v dlouhodobějším horizontu ke kladným inflačním diferenciálům vůči eurozóně, neboť HDP na obyvatele i cenová hladina jsou v Bulharsku stále výrazně nižší než v eurozóně. I když rovnovážné inflační diferenciály spojené s tímto procesem dorovnávání hospodářské úrovně nebývají příliš velké, mohou se stát předmětem obav, budou-li doprovázeny případným neudržitelným vývojem cen úvěrů a aktiv a budou-li k němu přispívat.

Na Bulharsko se v současnosti nevztahuje rozhodnutí Rady o existenci nadměrného schodku. Schodek bulharského sektoru vládních institucí dosáhl v roce 2024 úrovně 3,0 % HDP, což je přesně na úrovni 3% referenční hodnoty. Poměr hrubého dluhu bulharských vládních institucí k HDP činil 24,1 %, nacházel se tedy znatelně pod 60% referenční hodnotou.

V průběhu dvouletého referenčního období od 20. května 2023 do 19. května 2025 se bulharský lev účastnil kurzového mechanismu ERM II. Během referenčního období bulharský lev nevykazoval žádnou odchylku od centrální parity. Dohoda o účasti v ERM II byla založena na řadě hospodářskopolitických závazků bulharských státních orgánů. Ačkoli Bulharsko splnilo téměř všechny závazky po vstupu do ERM II, je třeba učinit další pokrok v řešení zbývajících nedostatků v oblasti boje proti praní špinavých peněz a financování terorismu (AML/CFT). Zejména by Bulharsko mělo urychlit své úsilí o naplnění prvků akčního plánu, který schválil Finanční akční výbor (FATF) poté, co v říjnu 2023 zařadil Bulharsko na tzv. „šedý seznam“ jurisdikcí pod zvýšeným dohledem.

Během referenčního období od května 2024 do dubna 2025 byla úroveň dlouhodobých úrokových sazeb v Bulharsku v průměru na 3,9 %, což je pod referenční hodnotou 5,1 % pro kritérium konvergence úrokových sazeb. Diferenciál mezi dlouhodobými úrokovými sazbami v Bulharsku a v eurozóně (kde byl jako váha použit HDP) zůstal beze změny a na konci referenčního období činil 0,9 procentního bodu. Kapitálové trhy v Bulharsku jsou ve srovnání s eurozónou nadále menší a mnohem méně rozvinuté.

Bulharské právní předpisy jsou slučitelné se Smlouvami a statutem ESCB, jak požaduje článek 131 Smlouvy.