V slovenski različici Konvergenčnega poročila niso vsa poglavja. Celotno poročilo je objavljeno v angleščini na spletnem mestu ECB.

1 Uvod

To konvergenčno poročilo je bilo pripravljeno na zahtevo Bolgarije, ki je 25. februarja 2025 prosila za pregled. Z izdelavo tega poročila ECB izpolnjuje zahtevo iz člena 140 Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljnjem besedilu: Pogodba), da mora Svetu Evropske unije (Svetu EU) na prošnjo države članice z odstopanjem poročati »o napredku, ki so ga države članice z odstopanjem dosegle pri izpolnjevanju svojih obveznosti glede uresničevanja ekonomske in monetarne unije«.^[1]Enako nalogo ima Evropska komisija, ki je prav tako pripravila poročilo, obe poročili pa se vzporedno predložita Svetu EU. To poročilo zajema samo Bolgarijo: druge države članice z odstopanjem, in sicer Češka, Madžarska, Poljska, Romunija in Švedska, bodo obravnavane v naslednjem rednem konvergenčnem poročilu za leto 2026. Danska, ki ima poseben status, v poročilu za leto 2026 ne bo zajeta, razen če bo to zahtevala.^[2]

ECB v tem poročilu uporablja enak okvir kot v prejšnjih konvergenčnih poročilih. Proučuje, ali je Bolgarija dosegla visoko stopnjo trajnostne ekonomske konvergence, ali je njena nacionalna zakonodaja skladna s Pogodbama ter Protokolom o Statutu Evropskega sistema centralnih bank in Evropske centralne banke (v nadaljnjem besedilu: Statut ESCB), pa tudi, ali izpolnjuje zakonske zahteve, ki njeni nacionalni centralni banki Българска народна банка (Bolgarska narodna banka) omogočajo, da se vključi v Eurosistem.

Ocena ekonomske konvergence je zelo odvisna od kakovosti in neoporečnosti uporabljenih statističnih podatkov. Na pripravo in sporočanje statističnih podatkov ne smejo vplivati politični dejavniki ali politično vmešavanje. Države članice EU so bile zato pozvane, naj kakovost in neoporečnost svojih statističnih podatkov obravnavajo kot visoko prednostno nalogo, da pri pripravi statističnih podatkov zagotovijo ustrezen sistem varovalk in kontrol, na statističnem področju pa uporabljajo ustrezne minimalne standarde. Ti so izredno pomembni pri krepitvi neodvisnosti, poštenosti in odgovornosti nacionalnih statističnih uradov ter povečujejo zaupanje v kakovost javnofinančne statistike (glej poglavje 5 v angleški izdaji poročila).

4. novembra 2014 je postalo obvezno, da se vsaka država članica EU, katere odstopanje je odpravljeno, najpozneje na dan uvedbe eura pridruži tudi enotnemu mehanizmu nadzora (EMN).^[3] Na ta dan za to državo začnejo veljati vse z EMN povezane pravice in obveznosti. Zato je izjemno pomembno, da se izvedejo ustrezne priprave. Predvsem je treba opraviti celovito oceno bančnega sistema države članice, ki se pridružuje euroobmočju, in torej tudi EMN.^[4] Bolgarija je trenutno edina država članica, ki sodeluje v EMN v okviru tesnega sodelovanja, vzpostavljenega z ECB kot del zaveze države, da se hkrati pridruži bančni uniji in mehanizmu deviznih tečajev (ERM II).^[5] Okvir za tesno sodelovanje z Bolgarsko narodno banko je začel veljati 1. oktobra 2020, potem ko so bili izpolnjeni potrebni nadzorni in zakonodajni pogoji. Na ta datum je ECB prevzela odgovornost za (i) neposredni nadzor pomembnih institucij v Bolgariji, (ii) skupne postopke v zvezi z vsemi nadzorovanimi subjekti ter (iii) pregled nad nadzorom manj pomembnih institucij, ki jih še naprej nadzira nacionalni nadzornik. Bančni nadzor v ECB in Bolgarska narodna banka sta z zelo tesnim medsebojnim sodelovanjem zagotovila nemoteno vključitev obeh pristojnih nacionalnih organov v EMN.^[6]

Struktura tega poročila je naslednja. V poglavju 2 je opisan okvir za oceno ekonomske in pravne konvergence. V poglavju 3 pa je povzetek za obravnavano državo, kjer so opisane glavne ugotovitve o ekonomski in pravni konvergenci v Bolgariji. Poglavje 4 podrobneje proučuje stanje ekonomske konvergence v Bolgariji. V poglavju 5 so predstavljeni konvergenčni kazalniki in statistična metodologija za njihovo pripravo. V poglavju 6 pa je ocenjena združljivost nacionalne zakonodaje Bolgarije, vključno s statutom Bolgarske narodne banke, s členoma 130 in 131 Pogodbe.

2 Okvir za analizo

2.1 Ekonomska konvergenca

Za pregled stanja ekonomske konvergence v državah članicah EU, ki želijo uvesti euro, uporablja ECB enoten okvir za analizo. Ta je bil v enaki obliki uporabljen v vseh konvergenčnih poročilih Evropskega monetarnega inštituta (EMI) in ECB ter v prvi vrsti temelji na določbah Pogodbe, ki jih ECB uporablja pri analizi gibanj na področju cen, javnofinančnega salda, stopnje javnega dolga, deviznega tečaja in dolgoročnih obrestnih mer ter drugih dejavnikov, pomembnih za gospodarsko integracijo in konvergenco. Enotni okvir za analizo temelji tudi na sklopu dodatnih ekonomskih kazalnikov za pretekla in prihodnja obdobja, ki so lahko koristni pri podrobnejšem preverjanju trajnosti konvergence. Nekateri elementi tega okvira so bili sčasoma izboljšani. Pregled države članice na podlagi vseh teh dejavnikov daje tudi pomembne informacije, na podlagi katerih bo mogoče zagotoviti, da bo njena integracija v euroobmočje potekala brez večjih težav. V okvirjih od 1 do 5 spodaj so navedene zakonske določbe ter metodološka pojasnila glede tega, kako jih uporablja ECB.

Za zagotovitev kontinuitete in enakega obravnavanja to poročilo temelji na načelih, opredeljenih v prejšnjih poročilih, ki jih je objavila ECB. Tako se ECB (in pred njo EMI) pri uporabi konvergenčnih meril opira na nekaj vodilnih načel. Prvo med njimi je, da se posamezna merila razlagajo in uporabljajo brez odstopanja. Razlog za to načelo je dejstvo, da morajo merila zagotoviti, da v euroobmočju sodelujejo samo tiste države članice, v katerih gospodarske razmere omogočajo ohranjanje stabilnosti cen in povezanost euroobmočja. Drugič, konvergenčna merila predstavljajo koherenten in integriran sklop, zato morajo biti izpolnjena vsa. Pogodba našteva merila enakovredno in ne predvideva hierarhije. Po tretjem načelu morajo biti konvergenčna merila izpolnjena na podlagi dejanskih podatkov in ne na podlagi napovedi. Četrto načelo določa, da mora biti uporaba konvergenčnih meril dosledna, transparentna in preprosta. Poleg tega je pri presoji skladnosti s konvergenčnimi merili bistvena trajnost, saj mora biti dosežena konvergenca trajna in ne le trenutna. Pregledi po državah zato podrobno obravnavajo trajnost konvergence.

Gospodarska gibanja v obravnavani državi se tako ocenjujejo z vidika preteklih gibanj, ki načeloma obsegajo zadnjih deset let. Tako je lažje ugotoviti, v kolikšni meri so sedanji rezultati posledica resničnih strukturnih prilagoditev, kar nato omogoča natančnejšo oceno trajnosti ekonomske konvergence.

Poleg tega se v ustreznem obsegu uporablja tudi pogled v prihodnost. Pri tem je treba še posebej opozoriti na dejstvo, da je trajnost ugodnih gospodarskih gibanj ključno odvisna od ustreznih in dolgoročnih odzivov politik na sedanje in prihodnje izzive. Pri spodbujanju cenovne stabilnosti in vzdržne gospodarske rasti v srednjeročnem do dolgoročnem obdobju so bistveni tudi dobro upravljanje in vodenje, učinkovite institucije ter vzdržne javne finance. Gledano v celoti je trajnost ekonomske konvergence odvisna od tega, ali si je država zagotovila dober izhodiščni položaj, ima učinkovite institucije, je odporna proti šokom in po uvedbi eura izvaja ustrezne politike.

Presečni datum za statistične podatke, vključene v to konvergenčno poročilo, je 19. maj 2025. Statistične podatke za oceno konvergenčnih meril zagotavlja Evropska komisija (glej poglavje 5 ter tabele in grafe v angleški izdaji poročila), ki v primeru deviznih tečajev in dolgoročnih obrestnih mer sodeluje z ECB. V dogovoru s Komisijo je referenčno obdobje za merilo cenovne stabilnosti in merilo dolgoročnih obrestnih mer od maja 2024 do aprila 2025. Referenčno obdobje za devizni tečaj pa je od 20. maja 2023 do 19. maja 2025. Zgodovinski podatki o javnofinančnem položaju zajemajo obdobje do leta 2024. V poročilu so upoštevane tudi napovedi iz različnih virov ter druge informacije, ki so pomembne pri preverjanju trajnosti konvergence v prihodnje. V tem poročilu sta upoštevana tudi pomladanska gospodarska napoved Evropske komisije za leto 2025, objavljena 19. maja 2025, in poročilo Evropske komisije o mehanizmu opozarjanja 2025, objavljeno 17. decembra 2024. Razširjeni svet ECB je poročilo sprejel 30. maja 2025.

Zakonske določbe o cenovnih gibanjih in njihova uporaba s strani ECB so na kratko predstavljene v okvirju 1.

Povprečna stopnja inflacije (HICP) v 12-mesečnem referenčnem obdobju od maja 2024 do aprila 2025 se presoja glede na ekonomsko uspešnost države pri doseganju cenovne stabilnosti v zadnjih desetih letih. To omogoča podrobnejše preverjanje vzdržnosti cenovnih gibanj v obravnavani državi. Posebna pozornost je namenjena usmeritvi denarne politike, zlasti temu, ali so si denarne oblasti v prvi vrsti prizadevale za doseganje in ohranjanje cenovne stabilnosti, ter vprašanju, ali so tudi druga področja ekonomske politike prispevala k doseganju tega cilja. Poleg tega so upoštevani tudi vplivi makroekonomskega okolja na doseganje cenovne stabilnosti. Cenovna gibanja so ocenjena glede na ponudbo in povpraševanje, pri čemer je pozornost namenjena dejavnikom, kot so stroški dela na enoto proizvoda in uvozne cene. Upoštevana so tudi gibanja drugih pomembnih cenovnih indeksov. Kar se tiče v prihodnost usmerjene perspektive, so predstavljena možna inflacijska gibanja v prihodnjih letih ter napovedi najpomembnejših mednarodnih organizacij in tržnih udeležencev. Obravnavani so tudi institucionalni in strukturni vidiki, ki so pomembni za ohranjanje ugodnega okolja za stabilnost cen po sprejetju eura.

Zakonske določbe o javnofinančnih gibanjih in njihova uporaba s strani ECB so skupaj s postopkovnimi vprašanji predstavljene v okvirju 2.

V zvezi z vzdržnostjo javnih financ se rezultat v referenčnem letu 2024 pregleda z vidika uspešnosti obravnavane države v zadnjih desetih letih. Najprej se prouči gibanje deleža primanjkljaja v BDP. Pri tem je priporočljivo upoštevati, da na spremembo letnega deleža primanjkljaja v državi običajno vplivajo številni temeljni dejavniki. Ti so lahko na eni strani razdeljeni na »ciklične učinke«, ki odražajo odziv primanjkljaja na spremembe v gospodarskem ciklu, in na drugi strani na »neciklične učinke«, ki pogosto odražajo strukturne ali stalne prilagoditve javnofinančne politike. Neciklični učinki, kot so kvantificirani v tem poročilu, niso nujno samo odraz strukturnih sprememb v javnofinančnem položaju, saj zajemajo tudi začasne učinke na javnofinančni saldo, ki izhajajo iz vpliva ukrepov politik in posebnih dejavnikov.

Kot naslednji korak se obravnava gibanje deleža javnega dolga v tem obdobju skupaj z dejavniki, ki so vplivali nanj. Ti dejavniki so razlika med nominalno rastjo BDP in obrestnimi merami, primarni saldo ter prilagoditev med primanjkljajem in dolgom. Ta pogled lahko zagotovi dodatne informacije o tem, v kolikšni meri je makroekonomsko okolje, zlasti kombinacija rasti in obrestnih mer, vplivalo na dinamiko dolga. Ob tem je obravnavana tudi struktura javnega dolga, kjer so podrobneje obravnavani zlasti deleži dolga s kratkoročno dospelostjo in devizni dolg ter njihova gibanja. Primerjava teh deležev s trenutno ravnjo javnega dolga lahko pokaže občutljivost javnofinančnega salda na spremembe deviznih tečajev in obrestnih mer.

Z začetkom veljavnosti reformiranega Pakta za stabilnost in rast leta 2024 so bila uvedena nova pravila o začetku postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki temelji na dolgu. Medtem ko so pravila o začetku postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki temelji na primanjkljaju, ostala večinoma nespremenjena, so bila pravila o začetku postopka v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki temelji na dolgu, spremenjena, kot je opisano v okvirju 2. Vendar na podlagi rezultatov iz leta 2024 v obdobju do presečnega datuma za statistične podatke leta 2025 ni bil začet noben postopek v zvezi s čezmernim primanjkljajem, ki temelji na dolgu, saj poti gibanja očiščenih odhodkov, ki jih je določil Svet EU, zajemajo javnofinančne strategije šele od leta 2025 dalje.

Splošna odstopna klavzula iz Pakta za stabilnost in rast je bila aktivirana za obdobje 2020–2023, aprila 2025 pa je Svet EU sprožil usklajeno zahtevo za aktivacijo nacionalne odstopne klavzule. Aktivacija splošne odstopne klavzule je državam članicam omogočila odstopanje od proračunskih zahtev, ki bi običajno veljale, da bi olajšale ukrepe, potrebne za usklajevanje politik v okviru Pakta za stabilnost in rast v kontekstu pandemije in ruske vojne proti Ukrajini. Evropska komisija je nato 19. marca 2025 predlagala usklajeno aktivacijo nacionalne odstopne klavzule, ki bi državam omogočila odstopanje od potrjene poti gibanja očiščenih odhodkov, da bi se sprostil dodaten proračunski prostor za višje obrambne izdatke. Komisija je dejala, da sta »[v]ojna agresija Rusije proti Ukrajini in njena grožnja evropski varnosti [sta] izjemni okoliščini, na kateri države članice ne morejo vplivati in ki zaradi povezanega nastalega in/ali načrtovanega povečanja obrambnih izdatkov močno vplivata na javne finance držav članic«.^[13] Svet je 30. aprila 2025 izdal izjavo o svoji usklajeni zahtevi za aktivacijo nacionalne odstopne klavzule.^[14] Takrat se je 16 držav članic odločilo zahtevati aktivacijo klavzule, ki zajema obdobje štirih let in prožnost v višini največ 1,5% BDP.

Kar zadeva v prihodnost usmerjeno perspektivo, so upoštevane nedavne napovedi Evropske komisije za obdobje 2025–2026 ter ocena dolgoročnih izzivov glede vzdržnosti dolga. Sem spadajo zlasti obeti glede proračunskega salda in stopnje javnega dolga na podlagi trenutnih javnofinančnih politik. Poleg tega so izpostavljeni še dolgoročni izzivi za vzdržnost proračunskega stanja ter širša področja, kjer je potrebna konsolidacija, zlasti tista, ki se nanašajo na javne dokladne pokojninske sisteme v povezavi z demografskimi spremembami in na potencialne obveznosti, ki jih je prevzela država. Države so v skladu z novimi pravili pripravile srednjeročne proračunske načrte v okviru nacionalnih fiskalno-strukturnih načrtov, ki so jih objavile od jeseni 2024. V teh načrtih je predstavljeno gibanje neto odhodkov, ki zajema obdobje vsaj štirih let, in opredeljene so fiskalne strategije države od leta 2025.

V okvirju 3 so navedene zakonske določbe glede tečajnih gibanj in njihova uporaba s strani ECB.

Poleg sodelovanja v ERM II in gibanja nominalnega tečaja v primerjavi z eurom v obravnavanem obdobju se na hitro pregledajo tudi podatki, ki kažejo vzdržnost trenutnega deviznega tečaja. Ti podatki so izpeljani iz gibanja realnega dvostranskega in efektivnega tečaja ter tekočega, kapitalskega in finančnega računa plačilne bilance. Pregleda se tudi gibanje bruto zunanjega dolga in neto stanja mednarodnih naložb v daljšem obdobju. V razdelku o tečajnih gibanjih je obravnavana tudi stopnja povezanosti države z euroobmočjem. Ta ocena zajema integracijo zunanjetrgovinske menjave (izvoz in uvoz) ter finančno integracijo. V razdelku o tečajnih gibanjih se po potrebi poroča tudi o tem, ali je obravnavana država v dveletnem referenčnem obdobju prejela likvidnostno pomoč centralne banke ali plačilnobilančno podporo. Upoštevata se dejanska in preventivna pomoč.

V okvirju 4 so navedene zakonske določbe o gibanju dolgoročnih obrestnih mer in njihova uporaba s strani ECB.

Kot je navedeno zgoraj, se Pogodba izrecno sklicuje na »trajnost konvergence«, ki se odraža v ravni dolgoročnih obrestnih mer. Zaradi tega so gibanja v referenčnem obdobju od maja 2024 do aprila 2025 ocenjena glede na gibanje dolgoročnih obrestnih mer v zadnjih desetih letih (oziroma v obdobju, za katero so na voljo podatki) ter glede na glavne dejavnike, ki določajo razliko v primerjavi s prevladujočimi povprečnimi dolgoročnimi obrestnimi merami v euroobmočju. V referenčnem obdobju so na slednjo lahko nekoliko vplivale visoke premije za tveganje v posameznih državah euroobmočja. Zato se za primerjavo uporablja tudi donosnost dolgoročnih državnih obveznic euroobmočja z boniteto AAA (tj. dolgoročna donosnost, kot jo kaže krivulja donosnosti, ki vključuje države euroobmočja z boniteto AAA). Kot ozadje analize poročilo vključuje tudi informacije o velikosti in razvoju finančnega trga. Pri tem se uporabljajo trije različni kazalniki (stanje dolžniških vrednostnih papirjev, ki so jih izdale nefinančne družbe, tržna kapitalizacija in krediti denarnih finančnih institucij domačemu nefinančnemu zasebnemu sektorju), ki skupaj tvorijo merilo velikosti finančnega trga v posamezni državi.

Člen 140(1) Pogodbe obenem zahteva, da to poročilo upošteva tudi več drugih relevantnih dejavnikov (glej okvir 5). V tej zvezi je 13. decembra 2011 začel veljati okrepljeni okvir ekonomskega upravljanja v skladu s členom 121(6) Pogodbe s ciljem zagotoviti tesnejšo uskladitev ekonomskih politik in trajnostno konvergenco ekonomskih učinkov držav članic EU. V okvirju 5 spodaj so na kratko navedene zakonske določbe in način, kako ECB pri ocenjevanju konvergence obravnava zgoraj omenjene dodatne dejavnike.

2.2 Združljivost nacionalne zakonodaje s Pogodbama

2.2.1 Uvod

Člen 140(1) Pogodbe zahteva, da ECB (in Evropska komisija) najmanj vsaki dve leti ali na zahtevo države članice z odstopanjem poroča Svetu o napredku, ki so ga države članice z odstopanjem dosegle pri izpolnjevanju svojih obveznosti glede uresničevanja ekonomske in monetarne unije. Ta poročila morajo vključevati preverjanje združljivosti nacionalne zakonodaje vsake države članice z odstopanjem, vključno s statutom njene NCB, s členoma 130 in 131 Pogodbe ter zadevnimi členi Statuta ESCB. Navedena obveznost držav članic z odstopanjem iz Pogodbe se imenuje tudi »pravna konvergenca«.

ECB pri ocenjevanju pravne konvergence ni omejena le na formalno oceno besedila nacionalne zakonodaje, temveč lahko presoja tudi, ali je implementacija zadevnih določb skladna z duhom Pogodb in Statuta ESCB. ECB je še posebej pozorna na kakršne koli znake pritiska na organe odločanja NCB katere koli države članice, kar ne bi bilo skladno z duhom Pogodbe glede neodvisnosti centralnih bank.

ECB meni tudi, da morajo organi odločanja NCB delovati nemoteno in trajno. V zvezi s tem imajo pristojni organi držav članic zlasti dolžnost, da sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo pravočasno imenovanje naslednika v primeru, da se mesto člana organa odločanja NCB izprazni.^[17]

ECB bo pozorno spremljala vsa dogajanja pred izdajo pozitivne končne ocene, v kateri bi bilo ugotovljeno, da je nacionalna zakonodaja države članice združljiva s Pogodbo in Statutom ESCB.

Država članica z odstopanjem in pravna konvergenca

Bolgarija, katere nacionalna zakonodaja se proučuje v tem poročilu, ima status države članice z odstopanjem, kar pomeni, da še ni sprejela eura. Člen 5^[18] Akta o pogojih pristopa Republike Bolgarije in Romunije in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija, določa, da Bolgarija od dne pristopa sodeluje v ekonomski in monetarni uniji kot država članica z odstopanjem v smislu člena 139 Pogodbe.

Cilj ocenjevanja pravne konvergence je Svetu olajšati odločitev o tem, katere države članice izpolnjujejo »svoj[e] obveznosti glede uresničevanja ekonomske in monetarne unije« (člen 140(1) Pogodbe). Na pravnem področju se takšni pogoji nanašajo zlasti na neodvisnost centralnih bank in na pravno integracijo NCB v Eurosistem.

Struktura pravne ocene

Pravna ocena v splošnem sledi okviru prejšnjih poročil ECB in EMI o pravni konvergenci.^[19]

Združljivost nacionalne zakonodaje se presoja ob upoštevanju zakonodaje, sprejete pred 15. aprilom 2025.

2.2.2 Obseg prilagoditev

Področja prilagoditev

Za prepoznanje tistih področij, na katerih je treba prilagoditi nacionalno zakonodajo, so pregledana naslednja vprašanja:

• združljivost z določbami o neodvisnosti NCB, članov organov odločanja NCB in guvernerjev v Pogodbi (člen 130) in Statutu ESCB (člena 7 in 14.2);
• združljivost z določbami o zaupnosti (člen 37 Statuta ESCB);
• združljivost s prepovedjo denarnega financiranja (člen 123 Pogodbe) in privilegiranega dostopa (člen 124 Pogodbe);
• združljivost z enotnim zapisom eura, ki ga zahteva pravo EU, in
• pravna integracija NCB v Eurosistem (zlasti v zvezi s členoma 12.1 in 14.3 Statuta ESCB).

»Združljivost« proti »harmonizaciji«

Člen 131 Pogodbe zahteva, da je nacionalna zakonodaja »združljiva« s Pogodbama in Statutom ESCB; vsakršno nezdružljivost je zato treba odpraviti. Na potrebo po izpolnjevanju te obveznosti ne vpliva niti primarnost Pogodb in Statuta ESCB v razmerju do nacionalne zakonodaje niti značaj nezdružljivosti.

Zahteva, da je nacionalna zakonodaja »združljiva«, ne pomeni, da Pogodba zahteva »harmonizacijo« statutov NCB bodisi med seboj bodisi s Statutom ESCB. Nacionalne posebnosti lahko obstajajo še naprej, kolikor ne posegajo v pristojnost v denarnih zadevah, ki je nepreklicno prenesena na EU. Dejansko člen 14.4 Statuta ESCB dovoljuje NCB, da opravljajo tudi funkcije, ki niso navedene v Statutu ESCB, kolikor niso v nasprotju s cilji in nalogami ESCB.^[20] Določbe v statutu NCB, ki dovoljujejo takšne dodatne funkcije, so jasen primer okoliščin, v katerih razlike lahko ostanejo. Izraz »združljiv« torej pomeni, da je treba nacionalno zakonodajo in statute NCB prilagoditi tako, da se odpravijo neskladja s Pogodbama in Statutom ESCB ter zagotovi potrebna stopnja integracije NCB v ESCB. Zlasti bi bilo treba prilagoditi določbe, ki posegajo v neodvisnost NCB, kot je opredeljena v Pogodbi, in v vlogo NCB kot sestavnega dela ESCB. Da bi se to doseglo, se torej ni dovolj zgolj zanašati na primarnost prava EU nad nacionalno zakonodajo.

Obveznost v členu 131 Pogodbe obsega samo nezdružljivost s Pogodbama in Statutom ESCB. Vendar pa bi bilo treba tudi nacionalno zakonodajo, ki je nezdružljiva s sekundarno zakonodajo EU, pomembno za področja prilagoditev, ki se obravnavajo v tem poročilu, uskladiti s takšno sekundarno zakonodajo. Primarnost prava EU namreč ne vpliva na obveznost, da se prilagodi nacionalna zakonodaja. Ta splošna zahteva ne izhaja samo iz člena 131 Pogodbe, temveč tudi iz sodne prakse Sodišča Evropske unije.^[21]

Pogodbi in Statut ESCB ne predpisujejo načina, kako bi bilo treba prilagoditi nacionalno zakonodajo. Združljivost je tako mogoče doseči z odpravo nacionalne zakonodaje, ki je nezdružljiva s pravom EU, s sklicevanjem na Pogodbi in Statut ESCB ali izjemoma z vključitvijo določb iz Pogodb in Statuta ESCB ter navedbo njihovega vira, ob upoštevanju naslednjega.

Praviloma se je treba izogibati temu, da bi se zadevne določbe prava Unije, ki se v pravnem redu države članice neposredno uporabljajo, povzemale v enakem besedilu.^[22] Povzemanje lahko povzroči negotovost glede tega, kakšna sta pravna narava in izvor veljavnih določb ter kdaj te določbe začnejo veljati. To ne bi bilo skladno z načelom enotne uporabe in razlage prava Unije v vsej Uniji.^[23] Če pa se besedilo nacionalne določbe razlikuje od besedila v zadevni določbi prava Unije, ta nacionalna določba ustvarja lastno regulativno vsebino. V skladu s členom 2(1) Pogodbe izključna pristojnost Unije na področju denarne politike državam članicam preprečuje sprejetje določb, ki bi glede na cilj in vsebino določale pravno ureditev uporabe eura kot enotne valute, razen če so države članice za to pooblaščene.^[24] V tej povezavi pojem »denarna politika« ni omejen na njeno operativno izvajanje, ki je na podlagi člena 127(2), prva alinea, Pogodbe ena od temeljnih nalog Eurosistema. Ima tudi zakonodajno razsežnost, katere namen je zagotoviti status eura kot enotne valute.^[25]

V izjemnih okoliščinah se smejo zadevne določbe prava Unije, ki se v pravnem redu države članice neposredno uporabljajo, povzeti v enakem besedilu zaradi skladnosti in zato, da jih lahko razumejo osebe, za katere veljajo. Kadar obstajajo take izjemne okoliščine, ki omogočajo povzemanje določb prava Unije, ki se neposredno uporabljajo, bi bilo treba določbe povzeti natančno in brez sprememb besedila.^[26] Poleg tega je treba določbe povzeti le v obsegu, ki ga upravičujejo izjemne okoliščine. Take izjemne okoliščine pa ne obstajajo, če so določbe prava Unije, ki se neposredno uporabljajo, dovolj skladne in celovite, da jih ni treba ponavljati ali odraziti v nacionalnem pravu.^[27] Če so določbe prava Unije, ki se neposredno uporabljajo, relevantne zgolj zato, ker se nanašajo na področja, ki jih ureja nacionalno pravo, se v nacionalnem pravu nanje ni treba sklicevati. Če se iz zgoraj navedenih razlogov določbe prava Unije, ki se neposredno uporabljajo, v nacionalnem pravu morajo povzeti, bi moralo biti to izrecno in s pojasnilom, da so določbe nacionalnega prava bodisi »v skladu« ali »skladne« z zadevnimi določbami prava Unije, če se te povzamejo zgolj zato, da se nacionalno pravo postavi v širši kontekst, bodisi »brez poseganja v« zadevne določbe prava Unije, če nacionalni organ izvaja dodatne pristojnosti, ki presegajo pristojnosti, ki se izvajajo znotraj ESCB in Eurosistema.^[28]

Poleg tega morajo institucije EU in države članice za doseganje in ohranjanje združljivosti nacionalne zakonodaje s Pogodbama in Statutom ESCB zaprositi ECB, da svetuje glede osnutkov pravnih predpisov na področjih iz njene pristojnosti na podlagi členov 127(4) in 282(5) Pogodbe ter člena 4 Statuta ESCB. Odločba Sveta 98/415/ES^[29] izrecno zahteva, da države članice sprejmejo ukrepe, potrebne za zagotovitev spoštovanja te obveznosti.

2.2.3 Neodvisnost NCB

Glede neodvisnosti centralnih bank je morala biti nacionalna zakonodaja v državah članicah, ki so se pridružile EU leta 2004, 2007 ali 2013, prilagojena za združljivost z ustreznimi določbami Pogodbe in Statuta ESCB ter veljavna 1. maja 2004, 1. januarja 2007 oziroma 1. julija 2013.^[30] Švedska je morala vse potrebne prilagoditve uveljaviti do datuma ustanovitve ESCB 1. junija 1998.

Neodvisnost centralne banke

Novembra 1995 je EMI pripravil seznam značilnosti neodvisnosti centralnih bank (pozneje podrobno opisane v njegovem Konvergenčnem poročilu iz leta 1998), ki so bile podlaga za oceno nacionalne zakonodaje držav članic v tistem času, zlasti statutov NCB. Koncept neodvisnosti centralnih bank vključuje različne vrste neodvisnosti, ki jih je treba ocenjevati ločeno, in sicer: funkcionalno, institucionalno, osebno in finančno neodvisnost. V zadnjih nekaj letih so bili ti vidiki neodvisnosti centralnih bank podrobneje analizirani v mnenjih, ki jih je sprejela ECB. Ti vidiki so podlaga za ocenjevanje ravni konvergence med nacionalno zakonodajo držav članic z odstopanjem ter Pogodbama in Statutom ESCB.

Funkcionalna neodvisnost

Neodvisnost centralnih bank ni namenjena sama sebi, temveč je bistvenega pomena za doseganje cilja, ki bi moral biti jasno opredeljen in bi moral prevladati nad vsemi drugimi cilji. Funkcionalna neodvisnost zahteva, da je poglavitni cilj vsake NCB izražen na jasen in pravno varen način ter da je v celoti skladen s poglavitnim ciljem stabilnosti cen, uveljavljenim s Pogodbo. Izpolnjevanje tega cilja se podpira tako, da se NCB zagotavljajo potrebna sredstva in instrumenti za dosego tega cilja neodvisno od drugih oblasti. Zahteva Pogodbe za neodvisnost centralnih bank izraža splošno stališče, da lahko za poglavitni cilj stabilnosti cen najbolje skrbi v celoti neodvisna institucija z natančno opredeljenim mandatom. Neodvisnost centralnih bank je v celoti združljiva z odgovornostjo NCB za njihove odločitve, kar je pomemben vidik krepitve zaupanja v njihov neodvisen status. To zahteva preglednost in dialog s tretjimi osebami.

Kar zadeva časovni vidik, Pogodba ni jasna glede tega, kdaj bi morale NCB držav članic z odstopanjem spoštovati poglavitni cilj stabilnosti cen, določen v členih 127(1) in 282(2) Pogodbe ter členu 2 Statuta ESCB. Za tiste države članice, ki so se pridružile EU po datumu uvedbe eura v EU, ni jasno, ali bi morala ta obveznost teči od datuma pristopa ali od datuma, ko so sprejele euro. Medtem ko se za države članice z odstopanjem ne uporablja člen 127(1) Pogodbe (glej člen 139(2)(c) Pogodbe), se za te države članice uporablja člen 2 Statuta ESCB (glej člen 42.1 Statuta ESCB). ECB meni, da obveznost NCB, da stabilnost cen obravnavajo kot svoj poglavitni cilj, teče od 1. junija 1998 v primeru Švedske ter od 1. maja 2004, 1. januarja 2007 oziroma 1. julija 2013 za države članice, ki so se pridružile EU na navedene datume. To temelji na dejstvu, da eno vodilnih načel EU, namreč stabilnost cen (člen 119 Pogodbe), velja tudi za države članice z odstopanjem. Temelji tudi na cilju Pogodbe, da bi si morale vse države članice prizadevati za makroekonomsko konvergenco, vključno s stabilnostjo cen, čemur so namenjena redna poročila ECB in Evropske komisije. Ta ugotovitev temelji tudi na temeljnem načelu neodvisnosti centralnih bank, ki je upravičena samo, če se splošni cilj stabilnost cen šteje za primarnega.

Ocene držav v tem poročilu temeljijo na zgornjih ugotovitvah, kar zadeva časovni vidik obveznosti NCB držav članic z odstopanjem, da stabilnost cen obravnavajo kot svoj poglavitni cilj.

Institucionalna neodvisnost

Načelo institucionalne neodvisnosti je izraženo v členu 130 Pogodbe in v členu 7 Statuta ESCB. Ta dva člena NCB in članom njihovih organov odločanja prepovedujeta, da bi zahtevali ali sprejemali navodila od institucij ali organov EU, vlad držav članic ali katerih koli drugih organov. Poleg tega prepovedujeta institucijam, organom, uradom in agencijam EU ter vladam držav članic, da bi poskušali vplivati na tiste člane organov odločanja NCB, katerih odločitve lahko vplivajo na izpolnjevanje nalog NCB, povezanih z ESCB. Da bi nacionalna zakonodaja zrcalila člen 130 Pogodbe in člen 7 Statuta ESCB, mora izraziti obe prepovedi in ne sme zožiti področja njune uporabe.^[31] Posledica priznanja take neodvisnosti centralnih bank ni, da so izvzete iz vsakega pravnega pravila in postavljene zunaj dosega kakršne koli zakonodaje.^[32]

Ne glede na to, ali je NCB organizirana kot organ v lasti države, kot poseben organ javnega prava ali preprosto kot delniška družba, obstaja tveganje, da lahko lastnik na podlagi takšnega lastništva vpliva na njeno odločanje v zvezi z nalogami, povezanimi z ESCB.^[33] Takšen vpliv lahko, ne glede na to, ali se izvaja prek pravic delničarjev ali kako drugače, vpliva na neodvisnost NCB in bi ga bilo zato treba zakonsko omejiti.

Pravni okvir centralnega bančništva mora zagotavljati stabilno in dolgoročno podlago za delovanje centralne banke. Pogosto spreminjanje institucionalne ureditve NCB, ki vpliva na stabilnost njene organizacije in upravljanja, bi lahko negativno vplivalo na njeno institucionalno neodvisnost.^[34]

Institucionalno neodvisnost je treba spoštovati tudi v izrednih razmerah. Samo kadar so izpolnjeni pogoji iz člena 347 Pogodbe, lahko nacionalni organi upravičeno začasno in izjemoma izvajajo pooblastila, ki spadajo v izključno pristojnost ECB. Ključni čas za to oceno je takrat, ko se ukrep sprejme. Ker je člen 347 Pogodbe izjema, države članice ne bi smele sprejemati preventivne zakonodaje, če niso izpolnjeni pogoji, določeni v členu 347 Pogodbe.^[35]

Prepoved dajanja navodil

Pravice tretjih oseb, da dajejo navodila NCB, njihovim organom odločanja ali njihovim članom, so nezdružljive s Pogodbo in Statutom ESCB, kar zadeva naloge, povezane z ESCB.

Vsako sodelovanje NCB pri izvajanju ukrepov za krepitev finančne stabilnosti mora biti združljivo s Pogodbo, tj. funkcije NCB se morajo opravljati na način, ki je v celoti združljiv z njihovo funkcionalno, institucionalno in finančno neodvisnostjo, da se zavaruje pravilno opravljanje njihovih nalog v skladu s Pogodbo in Statutom ESCB.^[36] Kolikor nacionalna zakonodaja določa vlogo NCB, ki presega svetovalne funkcije in od nje zahteva prevzem dodatnih nalog, je treba zagotoviti, da te naloge ne bodo z operativnega in finančnega vidika vplivale na zmožnost NCB, da izvaja naloge, povezane z ESCB.^[37] Poleg tega bi bilo treba pri vključevanju predstavnikov NCB v kolegijske nadzorne organe s pravico odločanja ali druge organe ustrezno upoštevati varovala za osebno neodvisnost članov organov odločanja NCB.^[38]

Prepoved potrditve, zadržanja, razveljavitve ali odloga odločitev

Pravice tretjih oseb, da potrdijo, zadržijo, razveljavijo ali odložijo odločitve NCB, so nezdružljive s Pogodbo in Statutom ESCB, kar zadeva naloge, povezane z ESCB.^[39]

Prepoved cenzuriranja odločitev na pravni podlagi

Pravica organov, razen neodvisnih sodišč, da cenzurirajo odločitve, ki se nanašajo na opravljanje nalog, povezanih z ESCB, na pravni podlagi, je nezdružljiva s Pogodbo in Statutom ESCB, ker opravljanja teh nalog ni dovoljeno ponovno ocenjevati na politični ravni. Pravica guvernerja NCB, da zadrži izvajanje odločitve, ki jo sprejme ESCB ali organ odločanja NCB, na pravni podlagi in jo naknadno predloži političnemu organu v dokončno odločitev, bi bila enakovredna zahtevi za navodila od tretjih oseb.

Prepoved sodelovanja v organih odločanja NCB s pravico glasovanja

Sodelovanje predstavnikov tretjih oseb v organu odločanja NCB s pravico glasovanja o zadevah v zvezi z opravljanjem nalog NCB, povezanih z ESCB, je nezdružljivo s Pogodbo in Statutom ESCB, tudi če ta glas ni odločilen.^[40] Takšno sodelovanje je nezdružljivo s Pogodbo in Statutom ESCB, tudi če ne vključuje pravice glasovanja, če posega v opravljanje nalog tega organa odločanja, ki so povezane z ESCB, ali ogroža skladnost z ureditvijo zaupnosti v ESCB.^[41]

Prepoved predhodnega posvetovanja glede odločitev NCB

Izrecna zakonska obveznost, da se NCB vnaprej posvetuje s tretjimi osebami glede odločitve NCB, tretjim osebam omogoča formalni mehanizem za vplivanje na dokončno odločitev in je zato nezdružljiva s Pogodbo in Statutom ESCB.

Dialog med NCB in tretjimi osebami, tudi če temelji na zakonski obveznosti zagotavljanja informacij in izmenjave mnenj, pa je združljiv z neodvisnostjo centralnih bank pod pogojem, da:

• to ne privede do poseganja v neodvisnost članov organov odločanja NCB;
• je posebni status guvernerjev v njihovi funkciji članov organov odločanja ECB v celoti spoštovan in
• so upoštevane zahteve po zaupnosti, ki izhajajo iz Statuta ESCB.^[42]

Razrešnica v zvezi z dolžnostmi članov organov odločanja NCB

Statutarne določbe o razrešnici v zvezi z dolžnostmi članov organov odločanja NCB (npr. v povezavi z računovodskimi izkazi), ki jo podelijo tretje osebe (npr. vlade), bi morale vsebovati ustrezna varovala, da takšno pooblastilo ne bi škodljivo vplivalo na možnost posameznega člana organov odločanja NCB, da samostojno sprejema odločitve v zvezi z nalogami, povezanimi z ESCB (ali izvaja odločitve, sprejete na ravni ESCB). Priporoča se, da se v statut NCB vključi izrecna določba s tem namenom.

Osebna neodvisnost

Člen 130 Pogodbe ter člena 7 in 14.2 Statuta ESCB dodatno varujejo neodvisnost centralnih bank v zvezi z guvernerji in člani organov odločanja NCB. Guvernerji so člani Razširjenega sveta ECB in postanejo člani Sveta ECB, ko njihove države članice sprejmejo euro. Guvernerjev ni mogoče šteti za predstavnike države članice, kadar opravljajo svojo funkcijo članov Sveta ECB ali Razširjenega sveta ECB.^[43] Člen 14.2 Statuta ESCB določa, da morajo statuti NCB zlasti predpisovati najmanj petletni mandat za guvernerje. Ta člen tudi varuje pred tem, da bi bili guvernerji samovoljno razrešeni funkcije, ker določa, da so lahko razrešeni funkcije le, če ne izpolnjujejo več pogojev, ki se zahtevajo za opravljanje njihovih dolžnosti, ali če so zagrešili hujšo kršitev. Člen 14.2 Statuta ESCB določa, da je v takih primerih mogoče zadevo predložiti Sodišču Evropske unije, ki je pristojno za razglasitev ničnosti odločitve na nacionalni ravni, sprejete za to, da se guverner razreši funkcije.^[44] Začasna prepoved opravljanja funkcije guvernerja lahko dejansko pomeni njegovo razrešitev funkcije za namene člena 14.2 Statuta ESCB.^[45] Statuti NCB morajo spoštovati to določbo, kot je določeno v nadaljevanju.

Člen 130 Pogodbe prepoveduje nacionalnim vladam in drugim organom, da bi vplivali na člane organov odločanja NCB pri opravljanju njihovih nalog. Države članice zlasti ne smejo poskušati vplivati na člane organov odločanja NCB tako, da bi spremenile nacionalno zakonodajo, ki vpliva na njihove prejemke, kar bi načelno moralo veljati le za imenovanja v prihodnje.^[46] Vendar pa spremembe prejemkov članov organov odločanja NCB, ki temeljijo na objektivnih merilih, na primer primerjalne analize plač, da bi zagotovili sorazmernost med različnimi hierarhičnimi položaji v NCB, ne pomenijo kršitve zahtev glede neodvisnosti iz člena 130 Pogodbe.^[47]

Minimalno trajanje mandata guvernerjev

V skladu s členom 14.2 Statuta ESCB morajo statuti NCB določiti najmanj petletni mandat za guvernerja. To ne izključuje daljšega mandata, medtem ko zaradi mandata za nedoločen čas statuta ni treba prilagoditi, če so razlogi, zaradi katerih se guverner razreši funkcije, skladni s tistimi iz člena 14.2 Statuta ESCB. Krajših obdobij ni mogoče upravičiti, tudi če se uporabijo samo v prehodnem obdobju.^[48] Nacionalna zakonodaja, ki določa starostno mejo za obvezno upokojitev, bi morala zagotoviti, da starostna meja za upokojitev ne prekinja minimalnega obdobja trajanja mandata, določenega v členu 14.2 Statuta ESCB, ki prevlada nad kakršno koli starostno mejo za obvezno upokojitev, če ta velja za guvernerja.^[49] Če se statut NCB spremeni, morajo zakonske spremembe ščititi varnost položaja guvernerja in drugih članov organov odločanja, ki sodelujejo pri opravljanju nalog, povezanih z ESCB.^[50]

Razlogi, zaradi katerih so lahko guvernerji razrešeni funkcije

Statuti NCB morajo zagotoviti, da guvernerjev ni mogoče razrešiti iz drugih razlogov kot tistih, ki so omenjeni v členu 14.2 Statuta ESCB. Namen zahteve iz navedenega člena je preprečiti organom, ki sodelujejo pri imenovanju guvernerjev, zlasti zadevni vladi ali parlamentu, da bi samovoljno razrešili guvernerja. V statutih NCB bi se morala črtati vsakršna nezdružljivost z razlogi za razrešitev funkcije, določenimi v členu 14.2 Statuta ESCB, ali pa se razlogi za razrešitev funkcije sploh ne bi smeli omenjati (ker se člen 14.2 uporablja neposredno).^[51] Po izvolitvi ali imenovanju guvernerji ne smejo biti razrešeni funkcije pod pogoji, ki niso navedeni v členu 14.2 Statuta ESCB, tudi če še niso prevzeli svojih dolžnosti. Ker so pogoji, pod katerimi je lahko guverner razrešen funkcije, samostojni pojmi prava Unije, njihova uporaba in razlaga nista odvisni od nacionalnega okvira.^[52] Nazadnje mora v skladu s pristojnostmi, ki jih ima na podlagi drugega pododstavka člena 14.2 Statuta ESCB, te pojme razložiti Sodišče Evropske unije.^[53]

Varnost položaja in razlogi za razrešitev funkcije za člane organov odločanja NCB, razen guvernerjev, ki sodelujejo pri opravljanju nalog, povezanih z ESCB

Z uporabo enakih pravil, kakor veljajo za varnost položaja guvernerja in razloge za njegovo razrešitev funkcije, tudi za druge člane organov odločanja NCB, ki sodelujejo pri opravljanju nalog, povezanih z ESCB, se ščiti osebna neodvisnost navedenih oseb.^[54] Člen 130 Pogodbe in člen 7 Statuta ESCB omenjata »člane organov odločanja« NCB in ne izrecno guvernerjev. To še zlasti velja, če je guverner »prvi med enakimi« med sodelavci z enakovrednimi glasovalnimi pravicami ali če ti člani sodelujejo pri opravljanju nalog, povezanih z ESCB.

Pravica do sodne presoje

Guvernerji in drugi člani organov odločanja NCB morajo imeti pravico, da vsako odločitev o svoji razrešitvi funkcije predložijo neodvisnemu sodišču, da bi se omejila morebitna politična samovolja pri vrednotenju razlogov za tako odločitev.

Člen 14.2 Statuta ESCB določa, da lahko guvernerji, ki so bili razrešeni funkcije, to odločitev predložijo Sodišču Evropske unije. Sodišče Evropske unije je pristojno za razglasitev ničnosti nacionalnega ukrepa, če ugotovi, da je ta v nasprotju s pravom Unije.

Na podlagi člena 130 Pogodbe in člena 7 Statuta ESCB bi morala nacionalna zakonodaja predvideti pravico, da nacionalna sodišča presojajo odločitev o razrešitvi članov organov odločanja NCB (razen guvernerjev), ki sodelujejo pri opravljanju nalog, povezanih z ESCB.^[55] Ta pravica je lahko del splošnega prava ali v obliki posebne določbe. Čeprav je ta pravica morda na voljo po splošnem pravu, bi bilo iz razlogov pravne varnosti priporočljivo takšno pravico do presoje izrecno opredeliti.

Varovala pred nasprotjem interesov

Osebna neodvisnost pomeni tudi zagotavljanje, da ne pride do nasprotja interesov med dolžnostmi članov organov odločanja NCB, ki sodelujejo pri opravljanju nalog, povezanih z ESCB, v zvezi z njihovimi NCB (in guvernerjev tudi v zvezi z ECB) ter morebitnimi drugimi funkcijami, ki jih opravljajo ti člani organov odločanja in bi lahko ogrozile njihovo osebno neodvisnost.^[56] Načelno je članstvo v organu odločanja, ki sodeluje pri opravljanju nalog, povezanih z ESCB, nezdružljivo z opravljanjem drugih funkcij, ki bi lahko povzročile nasprotje interesov. Člani teh organov odločanja zlasti ne smejo imeti funkcije ali interesa, ki bi lahko vplival na njihove dejavnosti, bodisi preko funkcije v izvršilni ali zakonodajni veji države ali v regionalni ali lokalni upravi ali preko vključenosti v poslovno organizacijo. Posebno pozornost je treba posvetiti temu, da se prepreči morebitno nasprotje interesov pri neizvršilnih članih organov odločanja.

Finančna neodvisnost

Splošna neodvisnost NCB bi bila ogrožena, če ne bi mogla avtonomno razpolagati z zadostnimi finančnimi sredstvi za izpolnjevanje svojega mandata, tj. za opravljanje nalog, povezanih z ESCB, ki jih od nje zahtevata Pogodba in Statut ESCB.^[57]

Države članice svojih NCB ne smejo spraviti v položaj, v katerem imajo nezadostna finančna sredstva ali nezadosten neto lastniški kapital^[58] za opravljanje nalog, povezanih z ESCB ali Eurosistemom, kot je ustrezno. Tako bi bilo na primer, če bi bilo NCB onemogočeno oblikovanje ustreznih finančnih sredstev v obliki rezerv ali blažilnikov za nadomestitev izgub, zlasti tistih, ki izhajajo iz operacij denarne politike, in zadevna država članica ne bi predhodno zagotovila, da bo imela NCB na voljo potrebna sredstva za kritje finančnega bremena zaradi opravljanja funkcije zunaj okvira ESCB (kot so sredstva, potrebna za to, da bo lahko plačala odškodnine, ki izhajajo iz ureditve odgovornosti za to funkcijo) in da bo obenem ohranila zmožnost učinkovitega in neodvisnega izpolnjevanja nalog ESCB.^[59] Treba je omeniti, da člena 28.1 in 30.4 Statuta ESCB določata možnost, da ECB od NCB zahteva dodatne prispevke v kapital ECB in dodatne prenose deviznih rezerv.^[60] Poleg tega člen 33.2 Statuta ESCB določa,^[61] da lahko Svet ECB v primeru, da ima ECB izgubo, ki je ni mogoče v celoti pokriti iz splošnega rezervnega sklada, odloči, da bo preostalo izgubo pokril iz denarnih prihodkov v določenem poslovnem letu sorazmerno z višino in do višine zneskov, porazdeljenih NCB. Načelo finančne neodvisnosti pomeni, da je za skladnost s temi določbami zahteva, da je NCB sposobna nemoteno opravljati svoje funkcije.

Iz vseh zgoraj navedenih razlogov finančna neodvisnost pomeni tudi, da bi morala NCB vedno imeti dovolj kapitala. Zlasti bi bilo treba preprečiti, da bi bil neto lastniški kapital NCB dlje časa pod ravnjo statutarnega kapitala ali celo negativen, vključno s primeri, da se izgube, ki presegajo raven kapitala in rezerv, prenašajo.^[62] Vsaka taka situacija lahko negativno vpliva na zmožnost NCB, da opravlja svoje naloge, povezane z ESCB. Poleg tega lahko taka situacija vpliva na zaupanje v denarno politiko Eurosistema. Zato bi morala država članica v primeru, da neto lastniški kapital NCB postane manjši od statutarnega kapitala ali celo negativen, NCB zagotoviti ustrezen znesek kapitala najmanj do ravni statutarnega kapitala v razumnem času, da bi se spoštovalo načelo finančne neodvisnosti. Kar zadeva ECB, je pomembnost tega vprašanja že potrdil Svet s sprejetjem Uredbe Sveta (ES) št. 1009/2000.^[63] Ta Svetu ECB omogoča odločanje o dejanskem povečanju kapitala ECB, namenjenem ohranjanju ustreznega lastnega kapitala, ki je potreben za delovanje ECB;^[64] NCB bi morale biti finančno sposobne, da se odzovejo na tako odločitev ECB.

Koncept finančne neodvisnosti bi bilo treba oceniti z vidika, ali lahko katera koli tretja oseba neposredno ali posredno vpliva ne le na naloge NCB, povezane z ESCB, temveč tudi na njeno finančno zmožnost, da izpolnjuje svoj mandat, v smislu ustreznih finančnih sredstev. V zvezi s tem so zlasti pomembni spodaj navedeni vidiki finančne neodvisnosti.^[65] To so značilnosti finančne neodvisnosti, pri katerih so NCB najbolj izpostavljene zunanjim vplivom.

Določanje proračuna

Če ima tretja oseba pooblastilo, da določi ali vpliva na proračun NCB, je to nezdružljivo s finančno neodvisnostjo, razen če zakon vsebuje varovalno klavzulo, po kateri tako pooblastilo ne posega v finančna sredstva, ki so potrebna za izvajanje nalog NCB, povezanih z ESCB.^[66]

Računovodska pravila

Računovodski izkazi se morajo pripravljati v skladu s splošnimi računovodskimi pravili ali v skladu s pravili, ki jih opredelijo organi odločanja NCB. Če pa taka pravila opredelijo tretje osebe, morajo pravila vsaj upoštevati predloge organov odločanja NCB.

Letne računovodske izkaze bi morali sprejeti organi odločanja NCB s pomočjo neodvisnih računovodij in so lahko predmet naknadne odobritve tretjih oseb (npr. vlade ali parlamenta). Organi odločanja NCB bi morali imeti možnost, da o izračunih dobička odločajo neodvisno in strokovno.

Kadar je delovanje NCB predmet nadzora državnega revizijskega urada ali podobnega organa, ki je pristojen za nadzor uporabe javnih finančnih sredstev, mora biti obseg tega nadzora jasno opredeljen v pravnem okviru,^[67] ne sme posegati v dejavnost neodvisnih zunanjih revizorjev NCB^[68], poleg tega pa mora biti v skladu z načelom institucionalne neodvisnosti skladen s prepovedjo dajanja navodil NCB in njenim organom odločanja ter ne sme posegati v naloge NCB, ki so povezane z ESCB.^[69] Državna revizija bi morala biti opravljena na nepolitični, neodvisni in izključno strokovni podlagi.^[70]

Razdelitev dobička, kapital in finančne rezervacije NCB

V zvezi z razdelitvijo dobička lahko statut NCB predpisuje, kako se njen dobiček razdeli. Če takih določb ni, bi morali o razdelitvi dobička odločati organi odločanja NCB na strokovni podlagi, ta odločitev pa ne sme biti predmet diskrecije tretjih oseb, razen če obstaja izrecna varovalna klavzula, ki določa, da to ne posega v finančna sredstva, ki so potrebna za izvajanje nalog NCB, povezanih z ESCB.^[71]

Dobiček se lahko dodeli državnemu proračunu šele potem, ko se pokrije kakršna koli akumulirana izguba iz prejšnjih let in se ustvarijo finančne rezervacije, ki se štejejo za potrebne za zavarovanje realne vrednosti kapitala in sredstev NCB.^[72] Začasni ali posamični zakonodajni ukrepi, ki vsebujejo navodila nacionalnim centralnim bankam v zvezi z razdelitvijo njihovega dobička, so nedopustni.^[73] Podobno bi tudi davek na nerealizirani kapitalski dobiček NCB posegel v načelo finančne neodvisnosti.^[74]

Država članica ne sme uveljavljati znižanj kapitala NCB brez predhodne privolitve organov odločanja NCB, pri čemer mora biti cilj zagotoviti, da NCB ohrani dovolj finančnih sredstev za izpolnjevanje svojega mandata kot članica ESCB po členu 127(2) Pogodbe in Statutu ESCB. Iz istega razloga se lahko kakršno koli spreminjanje pravil za razdelitev dobička NCB sproži in o njem odloča le v tesnem sodelovanju z NCB, ki najlažje oceni potrebno raven svojih rezerv.^[75] V zvezi s finančnimi rezervacijami ali blažilniki mora biti NCB omogočeno, da neodvisno oblikujejo finančne rezervacije za zaščito realne vrednosti svojega kapitala in sredstev. Države članice tudi ne smejo ovirati NCB pri oblikovanju rezerv do ravni, ki je potrebna, da lahko članica ESCB izpolnjuje svoje naloge.^[76]

Finančna odgovornost za nadzorne organe

V večini držav članic finančni nadzorni organi delujejo v okviru NCB. To ne povzroča težav, če so taki organi predmet neodvisnega odločanja NCB. Če pa zakon določa ločeno odločanje takšnih nadzornih organov, je pomembno zagotoviti, da njihove odločitve ne ogrožajo financ NCB kot celote. V takih primerih bi morala nacionalna zakonodaja omogočati NCB, da ima končni nadzor nad vsemi odločitvami nadzornih organov, ki bi lahko vplivale na neodvisnost NCB, predvsem na njeno finančno neodvisnost.^[77]

Avtonomija pri kadrovskih zadevah

Države članice ne smejo poslabšati možnosti NCB, da zaposli in obdrži usposobljen kader, ki ga NCB potrebuje za neodvisno opravljanje nalog, dodeljenih s Pogodbo in Statutom ESCB.^[78] NCB prav tako ne sme biti postavljena v položaj, kjer bi imela omejen nadzor ali ne bi imela nadzora nad svojimi zaposlenimi ali kjer bi vlada države članice lahko vplivala na njeno politiko v kadrovskih zadevah.^[79] O kakršni koli spremembi zakonodajnih določb o prejemkih članov organov odločanja NCB in njenih zaposlenih se je treba odločiti v tesnem in učinkovitem sodelovanju z NCB^[80] in ob upoštevanju njenih stališč, da se zagotovi stalna sposobnost NCB, da neodvisno opravlja svoje naloge.^[81] Avtonomija pri kadrovskih zadevah zajema tudi vprašanja, povezana s pokojninami za zaposlene. Spremembe, zaradi katerih se znižajo prejemki zaposlenih v NCB, pa ne bi smele posegati v pooblastila NCB, da upravlja svoja finančna sredstva, vključno z denarnimi sredstvi, ki ostanejo zaradi znižanja plač, ki jih izplačuje.^[82]

Lastništvo in premoženjske pravice

Pravice tretjih oseb, da posredujejo ali izdajajo navodila NCB v zvezi z njenim premoženjem, so nezdružljive z načelom finančne neodvisnosti.

2.2.4 Zaupnost

Obveznost varovanja poslovne skrivnosti, ki velja za zaposlene v ECB in NCB ter člane upravljavskih organov ECB in NCB na podlagi člena 37 Statuta ESCB, lahko privede do podobnih določb v statutih NCB ali v zakonodaji držav članic. Primarnost prava Unije in pravil, sprejetih na njegovi podlagi, pomeni tudi, da morajo biti nacionalni zakoni o dostopu tretjih oseb do dokumentov skladni z ustreznimi določbami prava Unije, vključno s členom 37 Statuta ESCB, in ne smejo privesti do kršitve ureditve zaupnosti v ESCB.^[83] Dostop državnega revizijskega urada ali podobnega organa do zaupnih informacij in dokumentov NCB mora biti omejen na to, kar je nujno za opravljanje zakonskih nalog organa, ki informacije prejme, ter ne sme posegati v neodvisnost ESCB in ureditev zaupnosti v ESCB, ki velja za člane organov odločanja in zaposlene NCB.^[84] NCB bi morale zagotoviti, da bodo ti organi varovali zaupnost razkritih informacij in dokumentov na ustrezni ravni, kakršne se držijo NCB.

2.2.5 Prepoved denarnega financiranja in privilegiranega dostopa

Glede prepovedi denarnega financiranja in privilegiranega dostopa je morala biti nacionalna zakonodaja držav članic, ki so se EU pridružile leta 2004, 2007 ali 2013, prilagojena tako, da je združljiva z ustreznimi določbami Pogodbe in Statuta ESCB, ter veljavna 1. maja 2004, 1. januarja 2007 oziroma 1. julija 2013. Švedska je morala potrebne prilagoditve uveljaviti do 1. januarja 1995.

Prepoved denarnega financiranja

Člen 123(1) Pogodbe prepoveduje prekoračitve pozitivnega stanja na računu ali druge oblike kreditov pri ECB ali NCB v korist institucij, organov, uradov ali agencij EU, institucionalnih enot centralne, regionalne ali lokalne ravni države ter drugih oseb javnega prava ali v korist javnih podjetij držav članic.

Prav tako prepoveduje, da bi ECB ali NCB neposredno od teh subjektov javnega sektorja kupovale dolžniške instrumente. Pogodba vsebuje eno izjemo od te prepovedi denarnega financiranja: ne uporablja se za kreditne institucije v javni lasti, ki jih je treba pri zagotavljanju rezerv s strani centralnih bank obravnavati enako kakor zasebne kreditne institucije (člen 123(2) Pogodbe). Natančno področje uporabe prepovedi denarnega financiranja je podrobneje opredeljeno v Uredbi Sveta (ES) št. 3603/93^[85], v skladu s katero prepoved vključuje vsako financiranje obveznosti javnega sektorja do tretjih oseb.

Cilj prepovedi denarnega financiranja je spodbuditi države članice k vodenju trdne proračunske politike, ki ne dopušča, da bi denarno financiranje javnofinančnega primanjkljaja (ali privilegiran dostop javnih organov do finančnih trgov) vodilo do čezmernega zadolževanja ali prevelikega primanjkljaja držav članic.^[86] Zato je treba prepoved razlagati široko, da se zagotovi njena dosledna uporaba, za katero veljajo samo omejene izjeme, vsebovane v členu 123(2) Pogodbe in Uredbi (ES) št. 3603/93. Tako se prepoved, čeprav člen 123(1) Pogodbe govori izrecno o »kreditih«, tj. z obveznostjo vračila sredstev, še toliko bolj uporablja za druge oblike financiranja, tj. brez obveznosti vračila.

Splošno stališče ECB o združljivosti nacionalne zakonodaje s to prepovedjo se je najprej razvilo v okviru posvetovanj držav članic z ECB glede osnutkov nacionalne zakonodaje na podlagi členov 127(4) in 282(5) Pogodbe.^[87]

Nacionalna zakonodaja v zvezi s področjem uporabe prepovedi denarnega financiranja

Nacionalna zakonodaja ne sme ožiti področja uporabe prepovedi denarnega financiranja ali razširjati izjem, ki veljajo po pravu EU. Na primer, nacionalna zakonodaja, ki določa, da NCB financira finančne obveznosti države članice do mednarodnih finančnih institucij ali tretjih držav, je načeloma nezdružljiva s prepovedjo denarnega financiranja. Uredba (ES) št. 3603/93 določa izjemo, da lahko NCB financirajo obveznosti javnega sektorja nasproti MDS, če ima to financiranje za posledico terjatve do tujine, ki imajo vse značilnosti rezervnih sredstev.^[88] Značilnosti, ki so relevantne za ugotavljanje, ali imajo terjatve kakovost rezervnih imetij, se nanašajo na to, so terjatve razpoložljive na zahtevo za izpolnitev potreb po financiranju plačilne bilance in druge povezane namene, kar pomeni, da morata biti zagotovljeni kreditna kakovost in likvidnost teh terjatev.^[89]

Nacionalna zakonodaja, ki dodeljuje naloge nacionalnim centralnim bankam

Nacionalna zakonodaja, ki NCB nalaga naloge, ne sme omogočiti financiranja obveznosti javnega sektorja do tretjih oseb. V skladu s členom 14.4 Statuta ESCB lahko NCB opravljajo tudi funkcije, ki v Statutu ESCB niso navedene, razen če Svet ECB ugotovi, da so te funkcije v nasprotju s cilji in nalogami ESCB. Kadar država članica svoji NCB dodeli tako funkcijo, ta NCB to funkcijo izvaja na lastno odgovornost in za svoj račun. Vendar morajo države članice pri določanju odgovornosti NCB v zvezi s to funkcijo spoštovati obveznosti, ki zanje izhajajo iz prava Unije, zlasti iz člena 123(1) Pogodbe.^[90]

Člen 1(1), točka (b), Uredbe Sveta (ES) št. 3603/93 opredeljuje pojem »druge vrste kreditov« za namene člena 123 Pogodbe med drugim kot »vsa financiranja obveznosti javnega sektorja nasproti tretjim osebam«. V skladu s tem zadevna NCB ne sme prevzeti obveznosti do tretjih oseb, ki bi bile lahko obveznosti javnega sektorja. Zadevna NCB tako ne sme financirati že obstoječih obveznosti do tretjih oseb, ki jih imajo drugi javni organi ali druge osebe javnega prava, dejansko financiranje obveznosti do tretjih oseb s strani zadevne NCB pa tudi ne sme izhajati neposredno iz ukrepov ali odločitev politike, ki jih sprejmejo drugi javni organi ali druge osebe javnega prava.^[91]

Vnaprejšnja razdelitev dobička centralne banke

Nacionalna zakonodaja ne sme zahtevati razdelitve dobička centralne banke, ki ni bil v celoti realiziran, obračunan in revidiran. Da bi spoštovali prepoved denarnega financiranja, znesek, dodeljen državnemu proračunu v skladu z veljavnimi pravili za razdelitev dobička, ne sme biti plačan, tudi delno ne, iz rezerv NCB. Pravila za razdelitev dobička torej ne smejo posegati v rezerve NCB. Poleg tega je treba v primeru prenosa sredstev NCB na državo zagotoviti plačilo po tržni vrednosti, prenos in plačilo pa morata biti istočasna.^[92]

Podobno ni dovoljeno poseganje v opravljanje drugih nalog Eurosistema, kot je upravljanje deviznih rezerv, z uvajanjem obdavčitve teoretičnih in nerealiziranih kapitalskih dobičkov, saj bi to pomenilo obliko centralnobančnega kreditiranja javnega sektorja prek vnaprejšnje razdelitve prihodnjih in negotovih dobičkov.^[93]

Prevzem odgovornosti javnega sektorja

Nacionalna zakonodaja, ki zahteva, da NCB prevzame odgovornosti prej neodvisnega javnega organa zaradi nacionalne reorganizacije nekaterih nalog in dolžnosti (na primer v okviru prenosa nekaterih nadzornih nalog, ki jih je prej opravljala država ali neodvisne javne oblasti ali organi, na NCB), ne da bi bila NCB popolnoma ločena od vseh finančnih obveznosti, ki izhajajo iz prejšnjih dejavnosti takega organa, je nezdružljiva s prepovedjo denarnega financiranja.^[94]

Nacionalna zakonodaja, po kateri NCB odgovarja, ker je opravljala nalogo, ki ji je bila dodeljena po nacionalnem pravu, bi pomenila prevzem že obstoječe obveznosti do tretjih oseb in bila nezdružljiva s prepovedjo denarnega financiranja, razen če se tretjim osebam, ki so utrpele škodo, povrne škoda zaradi dejanj NCB, tj. ker NCB ni upoštevala pravil, ki veljajo zanjo v tem okviru.^[95] Poleg tega bi v primeru nalog, ki zahtevajo izvedbo zelo zapletenih in nujnih ukrepov, kot so ukrepi v zvezi z reorganizacijo ali reševanjem bank, nacionalna zakonodaja, po kateri NCB odgovarja za opravljanje takih nalog, pomenila dejansko financiranje obveznosti do tretjih oseb, če odgovornost NCB ni omejena na resne kršitve pravil, ki veljajo zanjo v tem okviru.^[96]

Sodišče še ni podrobneje opredelilo, kaj točno pomenijo omejitve za hujše kršitve pravil, ki veljajo za NCB. Glede na različne tradicije glede odgovornosti NCB v nacionalnih pravnih redih držav članic imajo lahko take omejitve različne oblike, če izključujejo učinkovito financiranje obveznosti javnega sektorja do tretjih oseb. To je v primeru, če nacionalna zakonodaja obravnava pogoj krivdnega ravnanja in omejuje odgovornost zadevne NCB na hudo malomarnost, upoštevaje nujnost in zapletenost konkretnega primera.^[97] Učinkovito financiranje obveznosti javnega sektorja do tretjih oseb je prav tako izključeno, če nacionalno pravo obravnava pogoj nezakonitega ravnanja namesto krivdnega ravnanja in omejuje sodni nadzor ali ustrezne ukrepe tako, da zadevni NCB glede na nujnost in zapletenost obravnavanega primera daje široko diskrecijsko pravico.^[98]

Finančna podpora za kreditne in/ali finančne institucije

Nacionalna zakonodaja, ki določa, da NCB financira insolventne kreditne in/ali druge finančne institucije, tudi če financiranje odobri neodvisno in s polno diskrecijo, je nezdružljiva s prepovedjo denarnega financiranja.

Enaka bi veljalo, če bi Eurosistem financiral kreditno institucijo, ki je bila z namenom povrnitve njene solventnosti dokapitalizirana z neposredno naložbo dolžniških instrumentov, ki jih izda država, za katere ni alternativnih, na trgu temelječih virov financiranja (v nadaljnjem besedilu: dokapitalizacijske obveznice), in bi se te obveznice uporabile kot zavarovanje. V primeru take državne dokapitalizacije kreditne institucije z neposredno naložbo dokapitalizacijskih obveznic naknadna uporaba teh obveznic kot zavarovanje pri likvidnostnih operacijah centralne banke sproža vprašanja v zvezi z denarnim financiranjem.^[99] Izredna likvidnostna pomoč, ki jo NCB neodvisno in s polno diskrecijo odobri solventni kreditni instituciji na podlagi dodatnega jamstva v obliki državnega poroštva, mora izpolnjevati naslednja merila: (i) zagotovljeno mora biti, da je posojilo, ki ga da NCB, karseda kratkoročno; (ii) ogroženi morajo biti vidiki sistemske stabilnosti; (iii) ne sme biti dvoma glede pravne veljavnosti in izvršljivosti državnega poroštva po veljavnem nacionalnem pravu ter (iv) ne sme biti dvoma glede ekonomske ustreznosti državnega poroštva, ki mora kriti tako glavnico kot obresti na posojilo.^[100]

Finančna podpora za sklade ali finančne ureditve za reševanje in sisteme zavarovanja vlog ali odškodninske sheme za vlagatelje

Če NCB financira sklad za reševanje ali sklad za jamstvo za vloge, ki je »oseba javnega prava« v smislu člena 123(1) Pogodbe, to ni združljivo s prepovedjo denarnega financiranja. Oseba je oseba »javnega prava«, če ima vse naslednje značilnosti: (a) ustanovljena je s posebnim namenom zadovoljevanja potreb v splošnem interesu, ki ni industrijske ali komercialne narave; (b) ima pravno osebnost in (c) je močno odvisna od subjektov javnega sektorja iz člena 123(1) Pogodbe. Močna odvisnost od teh subjektov javnega sektorja se domneva, če ti zagotavljajo večino financiranja osebe, če izvajajo upravljavski nadzor nad njo ali če imenujejo več kot polovico članov njenega upravnega odbora, uprave ali nadzornega sveta.^[101]

Financiranje kakršnega koli sklada ali finančne ureditve za reševanje ni skladno s prepovedjo denarnega financiranja, tudi če se financiranje ne zagotovi »osebi javnega prava«.^[102] Kadar NCB deluje kot organ za reševanje, v nobenem primeru ne sme prevzeti ali financirati nobene obveznosti premostitvene institucije ali nosilca upravljanja sredstev.^[103] V ta namen bi morala nacionalna zakonodaja pojasniti, da NCB ne bo prevzela ali financirala nobenih obveznosti teh subjektov.^[104]

Direktiva o sistemih jamstva za vloge^[105] in Direktiva o odškodninskih shemah^[106] za vlagatelje določata, da morajo stroške financiranja sistemov jamstva za vloge in odškodninskih shem za vlagatelje nositi kreditne institucije oziroma investicijska podjetja sama. Razen, če gre za financiranje »osebe javnega prava«, bi bila nacionalna zakonodaja, ki določa, da NCB financira nacionalni sistem za zavarovanje vlog za kreditne institucije ali nacionalno odškodninsko shemo za vlagatelje za investicijska podjetja, združljiva s prepovedjo denarnega financiranja samo, če bi bilo tako financiranje kratkoročno, če bi obravnavalo nujne primere, če bi bili izpostavljeni vidiki sistemske stabilnosti in če bi NCB odločala po lastni presoji.^[107] Podpora centralne banke za sisteme jamstva za vloge zlasti ne sme voditi v sistematično vnaprejšnje financiranje.^[108]

Funkcija fiskalnega agenta

Člen 21.2 Statuta določa, da »ECB in nacionalne centralne banke lahko nastopajo kot fiskalni agenti« za »institucije, organe, urade ali agencije Unije, institucionalne enote centralne, regionalne ali lokalne ravni države ter druge osebe javnega prava ali javna podjetja držav članic«. Namen člena 21.2 Statuta ESCB je, da se po prenosu pristojnosti za denarno politiko na Eurosistem pojasni, da lahko NCB nadaljujejo z opravljanjem storitev fiskalnega agenta, ki jih tradicionalno opravljajo za države in druge javne subjekte, ne da bi s tem kršile prepoved denarnega financiranja. Poleg tega Uredba (ES) št. 3603/93 določa vrsto izrecnih in ozko opredeljenih izjem od prepovedi denarnega financiranja v zvezi s funkcijo fiskalnega agenta: (i) posojila čez dan, odobrena javnemu sektorju, so dovoljena, če so omejena na en dan in brez možnosti podaljšanja;^[109] (ii) knjiženje čekov, izdanih s strani tretjih oseb, v dobro računa javnega sektorja, še preden je bila izplačilna banka obremenjena, je dovoljeno, če je rok, ki je potekel od prejema čeka, v skladu z običajnim rokom za unovčenje čekov s strani zadevne NCB, pod pogojem, da so morebitni dobički iz naslova valutacije izrednega značaja, zadevajo manjše zneske in jih je mogoče izravnati v kratkem času;^[110] in (iii) imetništvo kovancev, ki jih je izdal javni sektor in so bili knjiženi v dobro njegovega računa, je dovoljeno, če znesek takih sredstev ne preseže 10 % vseh kovancev v obtoku.^[111]

Nacionalna zakonodaja o funkciji fiskalnega agenta bi morala biti združljiva s pravom EU na splošno in posebej s prepovedjo denarnega financiranja.^[112] Ob upoštevanju izrecnega priznanja opravljanja storitev fiskalnega agenta, ki je legitimna tradicionalna funkcija NCB, v členu 21.2 Statuta ESCB je opravljanje storitev fiskalnega agenta s strani centralnih bank skladno s prepovedjo denarnega financiranja, pod pogojem, da takšne storitve ostanejo znotraj funkcije fiskalnega agenta in ne predstavljajo centralnobančnega financiranja obveznosti javnega sektorja do tretjih oseb ali centralnobančnega kreditiranja javnega sektorja zunaj ozko opredeljenih izjem, določenih v Uredbi (ES) št. 3603/93.^[113] Nacionalna zakonodaja, ki omogoča, da NCB sprejema vloge države in vodi račune države, ne sproža vprašanj v zvezi s spoštovanjem prepovedi denarnega financiranja, dokler take določbe ne omogočajo posojanja, vključno s prekoračitvami stanja na računih preko noči. Do vprašanja glede spoštovanja prepovedi denarnega financiranja pa bi prišlo, na primer, če bi nacionalna zakonodaja omogočala obrestovanje vlog ali stanj na tekočih računih po obrestni meri, ki je višja in ne enaka ali nižja od tržnih obrestnih mer. Obrestovanje, ki presega tržne obrestne mere, predstavlja dejansko posojilo, ki je v nasprotju s ciljem prepovedi denarnega financiranja, in bi torej ta cilj lahko ogrozilo. Za vsako obrestovanje sredstev na računu je bistveno, da upošteva tržne parametre, še posebej pa je pomembno uskladiti obrestno mero za vloge z njihovo zapadlostjo.^[114] Poleg navedenega brezplačno opravljanje storitev fiskalnega agenta s strani NCB ne vzbuja pomislekov glede denarnega financiranja, če gre za osnovne storitve fiskalnega agenta.^[115]

Prepoved privilegiranega dostopa

Člen 124 Pogodbe določa, da so prepovedani »vsi ukrepi, ki ne temeljijo na načelih skrbnega in varnega poslovanja in ki vzpostavljajo privilegiran dostop institucij, organov, uradov ali agencij Unije, institucionalnih enot centralne, regionalne ali lokalne ravni države ter drugih oseb javnega prava ali javnih podjetij držav članic do finančnih institucij«. Kot pri prepovedi denarnega financiranja je tudi pri prepovedi privilegiranega dostopa cilj spodbuditi države članice k vodenju trdne proračunske politike, tako da denarno financiranje javnofinančnega primanjkljaja ali privilegiran dostop javnih organov do finančnih trgov ne bi vodil do čezmernega zadolževanja ali prevelikega primanjkljaja držav članic.^[116]

Po členu 1(1) Uredbe Sveta (ES) št. 3604/93^[117] se privilegiran dostop razume kot vsi zakoni, predpisi ali drugi zavezujoči pravni akti, sprejeti v okviru izvajanja javne oblasti, ki: (a) finančne institucije obvezujejo, da prevzamejo ali posedujejo obveznosti institucij ali organov EU, institucionalnih enot centralnih, regionalnih, lokalnih ali drugih ravni države ter drugih oseb javnega prava ali javnih podjetij držav članic, ali (b) podeljujejo davčne olajšave, od katerih lahko imajo korist le finančne institucije, ali finančne olajšave, ki niso v skladu z načeli tržnega gospodarstva, zato da spodbujajo te institucije k pridobivanju in imetništvu tovrstnih obveznosti.

NCB kot javni organi ne smejo sprejeti ukrepov, ki zagotavljajo javnemu sektorju privilegiran dostop do finančnih institucij, če taki ukrepi ne temeljijo na načelih skrbnega in varnega poslovanja. Poleg tega se pravila NCB o mobilizaciji ali zastavi dolžniških instrumentov ne smejo uporabiti tako, da se zaobide prepoved privilegiranega dostopa.^[118] Zakonodaja držav članic na tem področju ne sme vzpostaviti takega privilegiranega dostopa.

Člen 2 Uredbe (ES) št. 3604/93 opredeljuje načela skrbnega in varnega poslovanja oziroma »skrbno presojo« kot tisto, ki daje podlago nacionalnim zakonom, drugim predpisom ali upravnim ukrepom, ki temeljijo na pravu EU ali so z njim v skladu, in je namenjena spodbujanju trdnosti finančnih institucij, torej krepitvi stabilnosti celotnega finančnega sistema in zaščiti strank teh institucij. S skrbno presojo se poskuša zagotoviti, da banke ostanejo solventne v odnosu do svojih vlagateljev.^[119] Na področju bonitetnega nadzora je sekundarna zakonodaja EU vzpostavila številne zahteve za zagotovitev trdnosti kreditnih institucij.^[120] »Kreditna institucija« je opredeljena kot družba, katere dejavnost je sprejemanje vlog ali drugih vračljivih sredstev od javnosti in dajanje kreditov za svoj račun.^[121] Poleg tega morajo kreditne institucije, običajno imenovane »banke«, za opravljanje storitev pridobiti dovoljenje pristojnega organa države članice.^[122]

Čeprav je obvezne rezerve mogoče razumeti kot del bonitetnih zahtev, tvorijo del operativnega okvira NCB in se uporabljajo kot instrument denarne politike v večini gospodarstev, vključno z euroobmočjem.^[123] V zvezi s tem odstavek 2 Priloge I k Smernici (EU) 2015/510 Evropske centralne banke (ECB/2014/60)^[124] navaja, da je cilj sistema obveznih rezerv Eurosistema predvsem stabilizacija obrestnih mer denarnega trga in ustvarjanje (ali povečanje) strukturnega likvidnostnega primanjkljaja.^[125] ECB zahteva, da imajo kreditne institucije, ustanovljene v euroobmočju, zahtevane obvezne rezerve (v obliki depozitov) na računu pri svoji NCB.^[126]

To poročilo se osredotoča na združljivost nacionalne zakonodaje ali pravil, ki so jih sprejele NCB, in statutov NCB s prepovedjo privilegiranega dostopa iz Pogodbe. Vendar pa to poročilo ne posega v oceno, ali se zakoni, drugi predpisi, pravila ali upravni akti v državah članicah pod pretvezo načel skrbnega in varnega poslovanja uporabljajo tako, da se zaobide prepoved privilegiranega dostopa. Taka ocena presega okvir tega poročila.

2.2.6 Enoten zapis eura

Člen 3(4) Pogodbe o Evropski uniji določa, da »Unija vzpostavi ekonomsko in monetarno unijo, katere valuta je euro«. V besedilu Pogodb v vseh verodostojnih jezikih, ki se zapisujejo z uporabo latinice, se euro v prvem sklonu ednine dosledno zapisuje kot »euro«. V besedilu v grški abecedi se euro zapisuje »ευρώ«, v besedilu v cirilici pa »евро«.^[127] Skladno s tem Uredba Sveta (ES) št. 974/98 pojasnjuje, da mora biti ime enotne valute enako v vseh uradnih jezikih EU, ob upoštevanju obstoja različnih abeced. Pogodbi tako zahtevata enoten zapis besede »euro« v prvem sklonu ednine v vseh pravnih predpisih EU in nacionalnih pravnih predpisih, ob upoštevanju obstoja različnih abeced.

Glede na izključno pristojnost EU, da določi ime enotne valute, so vsa odstopanja od tega pravila nezdružljiva s Pogodbama in bi morala biti odpravljena.^[128] Medtem ko to načelo velja za vso nacionalno zakonodajo, se ocena v poglavjih po državah osredotoča na statute NCB in zakonodajo o prehodu na euro.

2.2.7 Pravna integracija NCB v Eurosistem

Določbe v nacionalni zakonodaji (zlasti v statutu NCB, pa tudi v drugi zakonodaji), ki bi preprečevale opravljanje nalog, povezanih z Eurosistemom, ali skladnost z odločitvami ECB, so nezdružljive z učinkovitim delovanjem Eurosistema, ko zadevna država članica sprejme euro. Zato je treba nacionalno zakonodajo prilagoditi, da se zagotovi združljivost s Pogodbo in Statutom ESCB, kar zadeva naloge, povezane z Eurosistemom. Da bi bila nacionalna zakonodaja skladna s členom 131 Pogodbe, jo je bilo treba prilagoditi, da se je zagotovila njena združljivost od datuma ustanovitve ESCB (kar zadeva Švedsko) in od 1. maja 2004, 1. januarja 2007 oziroma 1. julija 2013 (kar zadeva države članice, ki so se pridružile EU na navedene datume). Vendar pa lahko statutarne zahteve v zvezi s polno pravno integracijo NCB v Eurosistem začnejo veljati šele v trenutku, ko začne veljati navedena polna integracija, tj. na datum, ko država članica z odstopanjem sprejme euro.

Glavna področja, obravnavana v tem poročilu, so tista, na katerih bi statutarne določbe lahko ovirale skladnost NCB z zahtevami Eurosistema. To vključuje določbe, (a) ki bi lahko preprečile udeležbo NCB pri izvajanju enotne denarne politike, kot jo opredelijo organi odločanja ECB, (b) ki bi lahko ovirale guvernerja pri izpolnjevanju dolžnosti, ki jih ima kot član Sveta ECB, (c) ki ne spoštujejo posebnih pravic ECB, (d) ki ne priznavajo, da je izključna pristojnost za opravljanje nalog, povezanih z ESCB, v državah članicah, katerih valuta je euro, nepreklicno prenesena na Unijo,^[129] ali (e) v skladu s katerimi NCB pri opravljanju nalog, povezanih z ESCB, zavezujejo odločitve nacionalnih organov, ki so v nasprotju s pravnimi akti ECB. Razlikuje se med cilji ekonomske politike, nalogami, finančnimi določbami, politiko deviznega tečaja in mednarodnim sodelovanjem. Nazadnje so navedena še druga področja, na katerih je morda potrebna prilagoditev statutov NCB.

Cilji ekonomske politike

Za polno integracijo NCB v Eurosistem morajo biti njeni statutarno določeni cilji združljivi s cilji ESCB, opredeljenimi v členu 2 Statuta ESCB. To med drugim pomeni, da je treba statutarno določene cilje z »nacionalnim pridihom« – na primer, kjer se statutarne določbe sklicujejo na obveznost izvajanja denarne politike v okviru splošne ekonomske politike zadevne države članice – prilagoditi. Poleg tega morajo biti sekundarni cilji NCB skladni z obveznostjo – in vanjo ne smejo posegati –, da podpira splošne ekonomske politike EU z namenom prispevati k doseganju ciljev EU, opredeljenih v členu 3 Pogodbe o Evropski uniji, ta obveznost pa je tudi sama cilj, za katerega je navedeno, da ne posega v ohranjanje stabilnosti cen.^[130]

Naloge

Naloge NCB države članice, katere valuta je euro, so glede na status navedene NCB kot sestavnega dela Eurosistema pretežno določene s Pogodbo in Statutom ESCB. Da bi bile določbe o nalogah v statutu NCB skladne s členom 131 Pogodbe, jih je treba primerjati z ustreznimi določbami Pogodbe in Statuta ESCB, vsakršno nezdružljivost pa je treba odpraviti.^[131] To velja za vsako določbo, ki po sprejetju eura in integraciji v Eurosistem predstavlja oviro pri izvajanju nalog, povezanih z ESCB, in predvsem za določbe, ki ne spoštujejo pooblastil ESCB na podlagi poglavja IV Statuta ESCB.

Vsi nacionalni pravni predpisi v zvezi z denarno politiko morajo priznavati, da se mora denarna politika EU izvajati v okviru Eurosistema.^[132] Statut NCB lahko vsebuje določbe o instrumentih denarne politike. Takšne določbe bi morale biti primerljive s tistimi iz Pogodbe in Statuta ESCB, vsakršno nezdružljivost pa je treba odpraviti, da se doseže skladnost s členom 131 Pogodbe.

Spremljanje javnofinančnih gibanj je naloga, ki jo NCB redno opravlja, da bi ustrezno ocenila, kakšno naravnanost naj zavzame denarna politika. NCB lahko na podlagi svoje dejavnosti spremljanja in neodvisnosti svetovanja tudi predstavijo svoje poglede na zadevna javnofinančna gibanja z namenom prispevati k pravilnemu delovanju evropske monetarne unije. Spremljanje javnofinančnih gibanj s strani NCB za namene denarne politike bi moralo temeljiti na polnem dostopu do vseh pomembnih javnofinančnih podatkov. Zato bi NCB morale imeti brezpogojen, pravočasen in avtomatičen dostop do vse pomembne javnofinančne statistike. Toda vloga NCB ne bi smela preseči dejavnosti spremljanja, ki izhajajo iz izpolnjevanja njihovega mandata na področju denarne politike, ali so z izpolnjevanjem slednjega – neposredno ali posredno – povezane.^[133] Formalni mandat NCB za ocenjevanje napovedi in javnofinančnih gibanj pomeni funkcijo NCB pri oblikovanju fiskalne politike (in ustrezno odgovornost za to), kar lahko povzroči tveganje spodkopavanja izpolnjevanja mandata Eurosistema na področju denarne politike in neodvisnosti NCB.^[134]

V povezavi z nacionalnimi zakonodajnimi pobudami zoper pretrese na finančnih trgih je ECB poudarila, da bi se bilo treba izogniti vsakršnim izkrivljanjem nacionalnih segmentov denarnega trga euroobmočja, saj bi to lahko škodovalo izvajanju enotne denarne politike. To velja zlasti za izdajanje državnih poroštev za kritje medbančnih depozitov.^[135]

Države članice morajo zagotoviti, da nacionalni zakonodajni ukrepi zoper likvidnostne težave podjetij ali profesionalnih posameznikov, na primer njihove dolgove do finančnih institucij, nimajo negativnega vpliva na likvidnost na trgu. Takšni ukrepi zlasti ne smejo biti neskladni z načelom odprtega tržnega gospodarstva, kot je izraženo v členu 3 Pogodbe o Evropski uniji, saj bi to lahko oviralo tok posojil, bistveno vplivalo na stabilnost finančnih institucij in trgov ter tako vplivalo na opravljanje nalog Eurosistema.^[136]

Nacionalni pravni predpisi, ki dajejo NCB izključno pravico izdajati bankovce, morajo priznavati, da ima po sprejetju eura Svet ECB na podlagi člena 128(1) Pogodbe in člena 16 Statuta ESCB izključno pravico odobriti izdajanje eurobankovcev,^[137] medtem ko pravica izdajati eurobankovce pripada ECB in NCB. Ko se euro sprejme, je treba tudi razveljaviti nacionalne pravne predpise, ki vladi omogočajo, da vpliva na zadeve, kot so apoeni, proizvodnja, obseg in umik bankovcev, ali pa morajo ti predpisi priznavati pooblastilo ECB v zvezi z eurobankovci, kot je navedeno v določbah Pogodbe in Statuta ESCB. Ne glede na razdelitev odgovornosti v zvezi s kovanci med vladami in NCB morajo zadevne določbe priznavati pooblastila ECB, da po sprejetju eura odobri obseg izdaje eurokovancev. Država članica ne sme obravnavati gotovine v obtoku kot dolg njene NCB do vlade te države članice, saj bi to porušilo koncept enotne valute in bi bilo nezdružljivo z zahtevami po pravni integraciji v Eurosistem.^[138]

Kar zadeva upravljanje deviznih rezerv,^[139] krši Pogodbo vsaka država članica, ki je sprejela euro in ne prenese svojih uradnih deviznih rezerv^[140] na svojo NCB. Tudi kakršna koli pravica tretje osebe – na primer vlade ali parlamenta –, da vpliva na odločitve NCB v zvezi z upravljanjem uradnih deviznih rezerv, ne bi bila v skladu s tretjo alineo člena 127(2) Pogodbe. NCB morajo ECB zagotoviti tudi devizne rezerve v sorazmerju s svojim deležem v vpisanem kapitalu ECB. To pomeni, da ne smejo obstajati pravne ovire za NCB pri prenosu deviznih rezerv na ECB.

Kar zadeva statistiko, čeprav uredbe, sprejete na podlagi člena 34.1 Statuta ESCB na področju statistike, ne dodeljujejo pravic ali nalagajo obveznosti državam članicam, ki niso sprejele eura, člen 5 Statuta ESCB , ki se nanaša na zbiranje statističnih podatkov, velja za vse države članice, ne glede na to, ali so sprejele euro. Zato morajo države članice, katerih valuta ni euro, na nacionalni ravni oblikovati in uvesti vse ukrepe, ki jih štejejo za ustrezne za zbiranje statističnih podatkov, potrebnih za izpolnitev zahtev ECB za statistično poročanje^[141] in za pravočasno pripravo na področju statistike, da bi lahko postale države članice, katerih valuta je euro.^[142] Nacionalna zakonodaja, ki določa okvir za sodelovanje med NCB in nacionalnimi statističnimi uradi, bi morala zagotavljati neodvisnost NCB pri opravljanju njihovih nalog v statističnem okviru ESCB.^[143]

Finančne določbe

Finančne določbe v Statutu ESCB obsegajo pravila o finančnih računih,^[144] reviziji,^[145] vpisu kapitala,^[146] prenosu deviznih rezerv^[147] in razporeditvi denarnih prihodkov.^[148] NCB morajo biti zmožne izpolnjevati svoje obveznosti na podlagi teh določb, zato je treba razveljaviti vse nezdružljive nacionalne določbe.^[149]

Politika deviznega tečaja

Država članica z odstopanjem lahko ohrani nacionalno zakonodajo, ki določa, da je vlada odgovorna za politiko deviznega tečaja te države članice, pri čemer se NCB dodeli svetovalna in/ali izvršilna vloga. Vendar pa mora z dnem, ko država članica sprejme euro, takšna zakonodaja upoštevati, da se je odgovornost za politiko deviznega tečaja v euroobmočju prenesla na raven EU v skladu s členoma 138 in 219 Pogodbe.

Mednarodno sodelovanje

Za sprejetje eura mora biti nacionalna zakonodaja združljiva s členom 6.1 Statuta ESCB, ki določa, da na področju mednarodnega sodelovanja, ki vključuje naloge, zaupane Eurosistemu, ECB odloča o načinu zastopanosti ESCB. Nacionalna zakonodaja, ki NCB omogoča, da sodeluje v mednarodnih denarnih institucijah, mora določati, da je tako sodelovanje predmet odobritve ECB (člen 6.2 Statuta ESCB).

Razno

Poleg zgornjih vprašanj so pri nekaterih državah članicah še druga področja, na katerih je treba prilagoditi nacionalne določbe (na primer na področju klirinških in plačilnih sistemov ter izmenjave informacij).

3 Povzetek za Bolgarijo

V Bolgariji je 12-mesečna povprečna stopnja inflacije, merjena s HICP, aprila 2025 znašala 2,7%, tj. tik pod referenčno vrednostjo 2,8% za merilo cenovne stabilnosti. V prihodnjih mesecih se pričakuje postopna rast stopnje inflacije zaradi zvišanih posrednih davkov in nadzorovanih cen ter vztrajnih domačih cenovnih pritiskov, ki izhajajo iz močne, čeprav umirjene rasti plač v zaostrenih pogojih na trgu dela. Proces dohitevanja bo dolgoročno verjetno povzročil tudi pozitivne inflacijske razlike v primerjavi z euroobmočjem, saj so BDP na prebivalca in ravni cen v Bolgariji še vedno precej nižji kot v euroobmočju. Čeprav razlike v ravnotežni inflaciji, povezane s tem procesom dohitevanja, običajno niso zelo velike, so lahko skrb vzbujajoče, če jih spremljajo potencialno nevzdržna gibanja kreditov in cen premoženja, ki te razlike še povečujejo.

Bolgarija trenutno ni predmet odločitve Sveta o obstoju čezmernega primanjkljaja. Njen javnofinančni primanjkljaj je leta 2024 znašal 3,0% BDP, tj. na ravni referenčne vrednosti 3%, razmerje med bruto javnim dolgom in BDP pa 24,1%, tj. precej pod referenčno vrednostjo 60%.

Bolgarski lev je v mehanizmu deviznih tečajev ERM II sodeloval v dveletnem referenčnem obdobju, od 20. maja 2023 do 19. maja 2025. V referenčnem obdobju se lev ni odmikal od centralnega tečaja. Sporazum o sodelovanju v ERM II je temeljil na številnih političnih zavezah bolgarskih oblasti. Čeprav je Bolgarija izpolnila skoraj vse povstopne zahteve glede ERM II, je za odpravo preostalih pomanjkljivosti na področju preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma (AML/CFT) potreben nadaljnji napredek. Bolgarija se zlasti spodbuja, da pospeši prizadevanja za izpolnitev elementov akcijskega načrta, ki ga je sprejela Projektna skupina za finančno ukrepanje (FATF) po tem, ko je bila Bolgarija oktobra 2023 uvrščena na sivi seznam jurisdikcij pod okrepljenim nadzorom.

V referenčnem obdobju od maja 2024 do aprila 2025 so dolgoročne obrestne mere v Bolgariji v povprečju znašale 3,9% in so bile tako pod referenčno vrednostjo 5,1% za merilo konvergence obrestnih mer. Razlika med dolgoročnimi obrestnimi merami v Bolgariji in obrestno mero euroobmočja (tehtano z BDP) se ni spremenila in je ob koncu referenčnega obdobja znašala 0,9 odstotne točke. Kapitalski trgi v Bolgariji so še vedno manjši in precej manj razviti kot v euroobmočju.

Bolgarska zakonodaja je skladna s Pogodbama in Statutom ESCB, kot zahteva člen 131 Pogodbe.