Denna språkversion av konvergensrapporten innehåller inte alla kapitel. Den fullständiga rapporten finns på engelska på ECB:s webbplats.

1 Inledning

Denna konvergensrapport har utarbetats efter en begäran om en granskning som Bulgarien lämnade in den 25 februari 2025. Genom att lägga fram denna rapport uppfyller ECB kravet i artikel 140 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (fördraget) om att på begäran av en EU-medlemsstat med undantag rapportera till rådet ”om hur medlemsstaterna med undantag fullgör sina förpliktelser när det gäller att förverkliga den ekonomiska och monetära unionen”^[1]. Även Europeiska kommissionen har detta uppdrag och har också utarbetat en rapport. Båda rapporterna överlämnas parallellt till EU-rådet. Denna rapport omfattar endast Bulgarien. De andra medlemsstaterna med undantag, det vill säga Polen, Rumänien, Sverige, Tjeckien och Ungern, granskas i nästa ordinarie rapport 2026. Danmark, som har en särskild ställning, granskas inte i rapporten 2026, om medlemsstaten inte begär det^[2].

I denna rapport använder ECB samma analysram som i sina tidigare konvergensrapporter. I rapporten undersöks om en hög grad av varaktig ekonomisk konvergens har uppnåtts i Bulgarien, om den nationella lagstiftningen är förenlig med fördragen och protokollet om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (ECBS-stadgan), samt om de lagstadgade kraven uppfylls av Българска народна банка (Bulgariens nationella centralbank) så att den kan bli en integrerad del i Eurosystemet.

Granskningen av utvecklingen vad gäller den ekonomiska konvergensen är starkt beroende av att det statistiska underlaget är tillförlitligt och av god kvalitet. Sammanställningen och redovisningen av statistiken får inte påverkas av politiska överväganden eller politisk inblandning. EU:s medlemsstater har uppmanats att högprioritera kvaliteten och objektiviteten i sin statistik för att säkerställa att det finns ordentliga kontrollsystem när statistiken sammanställs, samt att tillämpa minimistandarder på statistikområdet. Sådana standarder är mycket viktiga för att de nationella statistikmyndigheternas oberoende och objektivitet, liksom möjligheten att ställa dem till svars, ska stärkas. Standarderna är även viktiga för förtroendet för kvaliteten på statistiken över de offentliga finanserna (se kapitel 5).

Sedan den 4 november 2014 finns det ett krav på att de länder vars undantag upphävs måste ansluta sig till den gemensamma tillsynsmekanismen (SSM) senast den dag landet inför euron.^[3] Från och med denna tidpunkt gäller alla SSM-relaterade rättigheter och skyldigheter för det landet. Det är således mycket viktigt att medlemsstaten vidtar de förberedelser som behövs. Framför allt blir banksystemet i den medlemsstat som går med i euroområdet, och följaktligen i SSM, föremål för en samlad bedömning^[4]. I dag är Bulgarien den enda medlemsstat som deltar i SSM genom ett nära samarbete som har upprättats med ECB som ett led i landets ambition att gå med i bankunionen och växelkursmekanismen (ERM2) samtidigt^[5]. Det nära samarbetet med Bulgariens nationella centralbank inleddes den 1 oktober 2020 efter att de obligatoriska förutsättningarna vad gäller tillsyn och lagar hade uppfyllts. Den dagen tog ECB på sig ansvaret för i) den direkta tillsynen över betydande institut i Bulgarien, ii) de gemensamma förfarandena för alla enheter under tillsyn och iii) den indirekta tillsynen över mindre betydande institut, som fortsatte att stå under den nationella tillsynsmyndighetens direkta tillsyn. ECB:s banktillsyn och Bulgariens nationella centralbank har samarbetat väldigt tätt för att se till att den nationella behöriga myndighetens inträde i SSM ska förlöpa så smidigt som möjligt^[6].

Denna rapport består av följande delar: I kapitel 2 beskrivs de metoder används för att undersöka ekonomisk och rättslig konvergens. Kapitel 3 innehåller en landsammanfattning som visar resultatet av granskningen av den ekonomiska och rättsliga konvergensen i Bulgarien. I kapitel 4 beskrivs Bulgariens ekonomiska konvergens mer utförligt. I kapitel 5 ges en översikt över konvergensindikatorerna och den statistiska metod som används för att sammanställa dessa indikatorer. Slutligen undersöks i kapitel 6 huruvida den bulgariska lagstiftningen, liksom den bulgariska centralbankens stadgar, är förenliga med artiklarna 130 och 131 i fördraget.

2 Analysram

2.1 Ekonomisk konvergens

ECB använder en gemensam analysram för att undersöka graden av ekonomisk konvergens i EU-medlemsstater som har för avsikt att införa euron. Denna analysram, som har använts på ett konsekvent sätt i alla Europeiska monetära institutets (EMI) och ECB:s konvergensrapporter, utgår för det första från fördragets bestämmelser om utvecklingen av priser, budgetsaldon, skuldkvoter, växelkurser, långa räntor samt andra faktorer som är relevanta för ekonomisk integration och konvergens samt från hur dessa bestämmelser tillämpas av ECB. Som utgångspunkt används för det andra även en rad andra tillbaka- och framåtblickande ekonomiska indikatorer som anses viktiga för en detaljerad granskning av konvergensens varaktighet. Vissa delar i denna ram har förbättrats sedan ramen började användas. Granskningen av en medlemsstat utifrån alla dessa faktorer ger även viktig information som är bra att ha för att säkerställa att medlemsstatens integration i euroområdet kan åstadkommas utan större svårigheter. I rutorna 1 till 5 nedan beskrivs de rättsliga bestämmelserna, och där finns också metodinformation som visar hur ECB tillämpar bestämmelserna.

För att säkerställa kontinuitet och likabehandling utgår denna konvergensrapport från de principer som har fastställts i ECB:s tidigare rapporter. ECB (och dessförinnan EMI) följer ett antal vägledande principer i sin tillämpning av konvergenskriterierna. Den första principen är att varje kriterium tolkas och tillämpas strikt. Detta motiveras av att huvudsyftet med kriterierna är att se till att endast de medlemsstater med ekonomiska förutsättningar för att upprätthålla prisstabilitet och euroområdets sammanhållning ska få delta. Den andra principen är att konvergenskriterierna utgör en sammanhängande helhet, där alla kriterier måste uppfyllas. I fördraget ges kriterierna samma tyngd och det finns ingen inbördes rangordning. Den tredje principen är att konvergenskriterierna måste uppfyllas på grundval av aktuella uppgifter, inte prognoser. Den fjärde principen är att tillämpningen av konvergenskriterierna ska vara konsekvent, öppen och enkel. Vid bedömningen av om konvergenskriterierna uppfylls är dessutom varaktighet en viktig faktor eftersom konvergenskriterierna ska uppfyllas fortlöpande och inte bara vid en viss tidpunkt. Därför görs en noggrann undersökning av konvergensens varaktighet när de enskilda länderna granskas.

Utifrån ovanstående granskas den ekonomiska utvecklingen i det berörda landet i ett tillbakablickande perspektiv som i princip omfattar de senaste tio åren. Detta gör det lättare att bedöma i vilken mån dagens förhållanden är resultatet av verkliga strukturanpassningar, vilket i sin tur bör leda till att man kan göra en bättre bedömning av den ekonomiska konvergensens varaktighet.

Vidare betraktas utvecklingen i görligaste mån i ett framåtblickande perspektiv. I detta sammanhang läggs särskild vikt vid att en varaktigt gynnsam ekonomisk utveckling i hög grad är beroende av en välavvägd och långsiktig politik för hur befintliga och framtida utmaningar ska hanteras. En stark förvaltning, sunda institutioner och hållbara offentliga finanser är också viktiga för prisstabilitet och varaktig produktionstillväxt på medellång till lång sikt. Överlag betonas att hållbar ekonomisk konvergens är avhängig av både ett starkt utgångsläge, sunda institutioner, motståndskraft mot störningar och en väl avvägd politik när euron väl har införts.

Stoppdatum för den statistik som ingår i denna konvergensrapport var den 19 maj 2025. Den statistik som används vid tillämpningen av konvergenskriterierna tillhandahölls av Europeiska kommissionen (se kapitel 5 samt statistiska tabeller och diagram), i samarbete med ECB beträffande växelkurser och långa räntor. I överenskommelse med kommissionen är referensperioden för prisstabilitetskriteriet och kriteriet om långa räntor från maj 2024 till april 2025. För växelkurserna är referensperioden från den 20 maj 2023 till den 19 maj 2025. Historiska uppgifter om de offentliga finansernas ställning omfattar perioden fram till och med 2024. Hänsyn tas även till prognoser från olika källor och annan information som är relevant för den framåtblickande bedömningen av konvergensens varaktighet. Kommissionens ekonomiska vårprognos 2025 (på engelska) och rapporten om förvarningsmekanismen 2025, vilka också beaktas i denna rapport, publicerades den 19 maj 2025 respektive den 17 december 2024. Denna rapport antogs av ECB-rådet den 30 maj 2025.

Bestämmelserna om prisutveckling och ECB:s tillämpning av dem beskrivs i ruta 1.

Den genomsnittliga HIKP-inflationen under referensperioden på tolv månader från maj 2024 till april 2025 granskas mot bakgrund av landets ekonomiska resultat i termer av prisstabilitet de senaste tio åren. Det gör att varaktigheten i prisutvecklingen i det land som granskas kan undersökas mer i detalj. Stor uppmärksamhet läggs vid penningpolitikens inriktning, särskilt huruvida de monetära myndigheterna har haft som huvudmål att uppnå och upprätthålla prisstabilitet, samt vid hur andra delar av den ekonomiska politiken har bidragit till detta mål. Därutöver beaktas hur effekterna av det makroekonomiska läget har påverkat förutsättningarna att uppnå prisstabilitet. Prisutvecklingen granskas mot bakgrund av förhållandena på utbuds- och efterfrågesidan, med fokus på faktorer som enhetsarbetskostnader och importpriser. Till sist beaktas pristrender i andra relevanta prisindex. Sett ur ett framåtblickande perspektiv ges en bild av inflationsutvecklingen under de närmaste åren. Här ingår även prognoser från viktiga internationella organisationer och marknadsaktörer. Vidare diskuteras institutionella och strukturella aspekter som är av betydelse för att upprätthålla förhållanden som främjar prisstabilitet när euron väl har införts.

Vad gäller de offentliga finansernas utveckling beskrivs de rättsliga bestämmelserna och ECB:s tillämpning av dessa, samt bestämmelserna rörande förfarandefrågor, i ruta 2.

För att bedöma hållbarheten i de offentliga finanserna granskas utfallet för referensåret 2024 mot bakgrund av utvecklingen i den berörda medlemsstaten de senaste tio åren. Först undersöks underskottskvotens utveckling. Det bör erinras om att ett lands årliga underskottskvot normalt påverkas av flera underliggande krafter. Denna påverkan kan delas in dels i cykliska effekter, som handlar om hur underskott påverkas av förändringar i konjunkturcykeln, dels i icke-cykliska effekter, som ofta anses spegla strukturella eller permanenta justeringar av finanspolitiken. Sådana icke-cykliska effekter som kvantifieras i denna rapport kan dock inte enbart anses avspegla strukturella förändringar av budgetställningen, eftersom de omfattar tillfälliga effekter på budgetsaldot som härrör från effekter av både politiska åtgärder och särskilda faktorer.

Vidare bedöms utvecklingen av den offentliga sektorns skuldkvot under denna period samt bakomliggande faktorer. Dessa faktorer är skillnaden mellan tillväxten i nominell BNP och räntorna, det primära saldot och underskotts-/skuldjusteringen. Ett sådant perspektiv kan ge närmare information om i vilken grad det makroekonomiska läget, särskilt kombinationen av tillväxt och räntor, har påverkat skuldutvecklingen. Hänsyn tas också till den offentliga skuldens struktur, särskilt andelen skuld med kort löptid och andelen skuld i utländsk valuta och hur dessa andelar utvecklas. En jämförelse av dessa andelar med den aktuella skuldkvoten kan belysa budgetsaldots känslighet för ränte- och växelkursförändringar.

När den reformerade stabilitets- och tillväxtpakten trädde i kraft 2024 infördes nya regler om när förfarande vid alltför stora underskott på grund av skuldsättning ska inledas. Reglerna för att inleda ett förfarande vid alltför stort underskott på grund av underskott är till största delen oförändrade, medan reglerna för att inleda ett förfarande vid alltför stora underskott på grund av skuldsättning har ändrats så som beskrivs i ruta 2. Under perioden fram till stoppdatumet för statistik 2025 inleddes dock inget förfarande vid alltför stora underskott på grund av skuldsättning utifrån 2024 års utfall eftersom de av rådet fastställda nettoutgiftsbanorna endast omfattar finanspolitiska strategier från och med 2025.

Den allmänna undantagsklausulen i stabilitets- och tillväxtpakten var aktiverad mellan 2020 och 2023, och i april 2025 inledde rådet en samordnad begäran om att den nationella undantagsklausulen skulle aktiveras. Tack vare den allmänna undantagsklausulen behövde medlemsstaterna inte uppfylla de budgetkrav som gäller i vanliga fall, vilket gjorde det enklare att inom stabilitets- och tillväxtpakten åstadkomma den politiska samordning som behövdes mot bakgrund av pandemin och Rysslands krig mot Ukraina. Den 19 mars 2025 föreslog sedan Europeiska kommissionen att den nationella undantagsklausulen skulle aktiveras för alla medlemsstater så att de kan avvika från sina godkända nettoutgiftsbanor i syfte att få fram ytterligare budgetutrymme för högre försvarsutgifter. Framför allt hävdade kommissionen att Rysslands anfallskrig mot Ukraina och hotet mot Europas säkerhet som Ryssland utgör är exceptionella omständigheter utanför medlemsstaternas kontroll, som har stor påverkan på medlemsstaternas offentliga finanser genom ökade försvarsutgifter som redan har betalats och/eller som är planerade^[13]. Den 30 april 2025 gick rådet ut med ett pressmeddelande om sin samordnade begäran om att den nationella undantagsklausulen skulle aktiveras^[14]. Vid den tidpunkten hade 16 medlemsstater beslutat att begära aktivering av den nationella undantagsklausulen, som sträcker sig över fyra år och tillåter avvikelse om högst 1,5 procent av BNP.

Vad gäller det framåtblickande perspektivet har aktuella prognoser från Europeiska kommissionen för perioden 2025 till 2026 och bedömningen av långsiktiga hot mot skuldsättningens hållbarhet beaktats. Här ingår särskilt utsikterna för budgetsaldon och skuldkvoter med den nu förda finanspolitiken. Vidare framhålls långsiktiga utmaningar vad gäller hållbarheten i den offentliga sektorns finanser och omfattande områden för konsolidering, särskilt sådana som rör ofonderade offentliga pensionssystem mot bakgrund av demografiska förändringar och eventualförpliktelser som den offentliga sektorn åtagit sig. Enligt de nya reglerna beskriver länderna sina medellångsiktiga budgetplaner i nationella finans- och strukturpolitiska planer, som de har offentliggjort sedan hösten 2024. I dessa planer anges nettoutgifternas utveckling för en period om minst fyra år, och regeringens finanspolitiska strategier från och med 2025 beskrivs.

Bestämmelserna om växelkursutvecklingen och ECB:s tillämpning av dem beskrivs i ruta 3.

Förutom deltagande i ERM2 och utvecklingen av den nominella växelkursen mot euron under referensperioden görs en kortfattad genomgång av de faktorer som är relevanta för den aktuella växelkursens hållbarhet. Här tittar man på hur de reala effektiva växelkurserna, bytesbalansen, kapitalbalansen och de finansiella posterna i betalningsbalansen har utvecklats. Man undersöker även hur bruttoutlandsskulden och den finansiella nettoställningen mot utlandet har utvecklats under en längre period. I undersökningen av växelkursutvecklingen beaktas även mått på i vilken utsträckning landet har integrerats med euroområdet. Här tittar man både på extern handelsintegration (export och import) och finansiell integration. I avsnittet om växelkursutveckling redovisas till sist om det undersökta landet har fått likviditetsstöd från centralbanken eller betalningsbalansstöd under den tvååriga referensperioden. Både faktiskt stöd och stöd i förebyggande syfte tas i beaktande.

Bestämmelserna om de långa räntornas utveckling och hur de tillämpas av ECB beskrivs i ruta 4.

Som redan nämnts hänvisar fördraget uttryckligen till ”varaktigheten i konvergensen” såsom den kommer till uttryck i den långfristiga räntenivån. Utvecklingen under referensperioden från maj 2024 till april 2025 granskas därför mot bakgrund av de långa räntornas utveckling under de senaste tio åren (eller den tidsperiod för vilken uppgifter finns att tillgå) och mot bakgrund av de viktigaste faktorerna bakom skillnaderna gentemot de långa räntornas genomsnitt i euroområdet. Under referensperioden kan höga landspecifika riskpremier i flera euroländer delvis återspeglas i den genomsnittliga långa räntan för euroområdet. Därför används även räntan på statsobligationer med AAA-rating i euroområdet (dvs. den långa räntan för euroområdets AAA-räntekurva, vilket inkluderar euroländerna med AAA-rating) i jämförelsesyfte. Som bakgrund till denna analys innehåller rapporten också information om finansmarknadens storlek och utveckling. Detta baseras på tre olika indikatorer (utestående belopp av skuldförbindelser utgivna av icke-finansiella företag, börsvärde och kreditgivning från monetära finansinstitut till den inhemska icke-finansiella privata sektorn) vilka tillsammans mäter storleken på finansmarknaden.

I enlighet med artikel 140.1 i fördraget ska slutligen flera andra relevanta faktorer beaktas i denna rapport (se ruta 5). Relevant i detta sammanhang är den utökade ram för ekonomisk styrning som i enlighet med artikel 121.6 i fördraget trädde i kraft den 13 december 2011, genom vilken man ville säkerställa en fastare samordning av den ekonomiska politiken och en varaktig konvergens mellan medlemsstaternas ekonomiska utfall. I ruta 5 nedan beskrivs kort dessa bestämmelser och hur de ovannämnda ytterligare faktorerna beaktas i den bedömning av konvergensen som ECB genomför.

2.2 Förenligheten mellan nationell lagstiftning och fördragen

2.2.1 Inledning

Enligt artikel 140.1 i fördraget ska ECB (och Europeiska kommissionen) minst en gång vartannat år, eller på begäran av en medlemsstat med undantag, rapportera till rådet om hur medlemsstaterna med undantag fullgör sina förpliktelser när det gäller att förverkliga den ekonomiska och monetära unionen. Dessa rapporter ska innehålla en granskning av i vilken utsträckning den nationella lagstiftningen i varje medlemsstat med undantag, inklusive stadgan för dess nationella centralbank, är förenlig med artiklarna 130 och 131 i fördraget och de relevanta artiklarna i ECBS-stadgan. Denna skyldighet enligt fördraget som gäller för medlemsstater med undantag kallas även för ”rättslig konvergens”.

När ECB bedömer den rättsliga konvergensen är den inte begränsad till en bokstavstolkning av den nationella lagstiftningen utan kan också beakta huruvida de relevanta bestämmelserna genomförts i överensstämmelse med andemeningen i fördragen och ECBS-stadgan. ECB granskar särskilt tecken som kan tyda på att press utövas på de beslutande organen i en medlemsstats nationella centralbank – detta skulle vara oförenligt med fördragets andemening avseende centralbanksoberoende.

ECB anser också att de nationella centralbankernas beslutande organ måste fungera väl och deras arbete präglas av kontinuitet. I detta avseende måste de relevanta myndigheterna i en medlemsstat framför allt vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att en efterträdare utnämns i tid om vakans uppstår inom något av den nationella centralbankens beslutande organ^[17].

ECB granskar utvecklingen noga innan en positiv slutlig bedömning görs som slår fast att en medlemsstats nationella lagstiftning är förenlig med fördraget och ECBS-stadgan.

En medlemsstat med undantag och rättslig konvergens

Bulgarien, vars nationella lagstiftning granskas i denna rapport, har en ställning som medlemsstat med undantag, d.v.s. det har ännu inte infört euron. Enligt artikel 5^[18] i akten om villkoren för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning och om anpassning av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen ska Bulgarien delta i den ekonomiska och monetära unionen från och med dagen för anslutningen som medlemsstat med undantag i enlighet med artikel 139 i fördraget.

Syftet med att granska den rättsliga konvergensen är att underlätta rådets beslut huruvida medlemsstater fullgör ”sina förpliktelser när det gäller att förverkliga den ekonomiska och monetära unionen” (artikel 140.1 i fördraget). På det rättsliga området gäller sådana villkor särskilt centralbankernas oberoende och de nationella centralbankernas rättsliga integrering i Eurosystemet.

Den rättsliga bedömningen

Den rättsliga bedömningen följer i stort sett strukturen i ECB:s och EMI:s tidigare rapporter om rättslig konvergens^[19].

Granskningen av den nationella lagstiftningens förenlighet görs mot bakgrund av lagstiftning som antagits före den 15 april 2025.

2.2.2 Anpassningens omfattning

Områden för anpassning

För att identifiera de områden där den nationella lagstiftningen måste anpassas, bedöms följande frågor:

• Förenlighet med bestämmelserna om oberoende för de nationella centralbankerna, medlemmarna av deras beslutande organ och deras centralbankschefer samt enligt fördraget (artikel 130) och ECBS-stadgan (artiklarna 7 och 14.2).
• Förenlighet med bestämmelserna om sekretess (artikel 37 i ECBS-stadgan).
• Förenlighet med förbuden mot monetär finansiering (artikel 123 i fördraget) och positiv särbehandling (artikel 124 i fördraget).
• Förenlighet med den enhetliga stavning av euron som krävs enligt EU-rätten.
• De nationella centralbankernas rättsliga integrering i Eurosystemet (särskilt när det gäller artiklarna 12.1 och 14.3 i ECBS-stadgan).

”Förenlighet” kontra ”harmonisering”

Enligt artikel 131 i fördraget måste den nationella lagstiftningen vara ”förenlig” med fördragen och ECBS-stadgan. En eventuell oförenlighet måste därför åtgärdas. Denna skyldighet påverkas varken av det faktum att fördragen och ECBS-stadgan har företräde framför den nationella lagstiftningen eller av arten av oförenlighet.

Kravet på att den nationella lagstiftningen ska vara ”förenlig” innebär inte att fördraget kräver att de nationella centralbankernas stadgar måste ”harmoniseras”, varken sinsemellan eller med ECBS-stadgan. Nationella särdrag får bestå, förutsatt att de inte påverkar EU:s exklusiva behörighet i monetära frågor som oåterkalleligen överförs till EU. Enligt artikel 14.4 i ECBS-stadgan får de nationella centralbankerna utföra andra uppgifter än de som anges i ECBS-stadgan förutsatt att de inte strider mot ECBS mål och funktioner^[20]. Bestämmelser i en nationell centralbanks stadga som tillåter sådana ytterligare uppgifter är ett tydligt exempel där skillnader får bestå. Med ”förenlig” menas att den nationella lagstiftningen och de nationella centralbankernas stadgar måste anpassas så att de inte står i strid med fördragen och ECBS-stadgan samt för att säkerställa att de nationella centralbankerna i erforderlig utsträckning kan integreras i ECBS. I synnerhet måste alla bestämmelser som inkräktar på en nationell centralbanks oberoende, så som denna definieras i fördraget, och på dess roll som en integrerad del av ECBS anpassas. Det räcker därför inte att bara förlita sig på att unionsrätten har företräde framför den nationella lagstiftningen för att uppnå detta mål.

Skyldigheten enligt artikel 131 i fördraget gäller endast bristande förenlighet med fördragen och ECBS-stadgan. Emellertid bör även nationell lagstiftning som är oförenlig med EU:s sekundärrätt och har betydelse för de områden som granskas i denna konvergensrapport anpassas till denna sekundärrätt. EU-rättens företräde påverkar inte skyldigheten att anpassa den nationella lagstiftningen. Detta generella krav framgår inte bara av artikel 131 i fördraget utan också av rättspraxis från Europeiska unionens domstol^[21].

Varken fördragen eller ECBS-stadgan föreskriver det sätt på vilket den nationella lagstiftningen ska anpassas. Förenlighet med fördrag och stadga kan uppnås genom att upphäva nationell lagstiftning som är oförenlig med EU-rätt eller genom att hänvisa till fördrag och ECBS-stadga samt, i undantagsfall, genom att införliva bestämmelser från fördrag och stadga i den nationella lagstiftningen och hänvisa till deras ursprung, med beaktande av följande:

Normalt ska man undvika att återge unionsrättens relevanta bestämmelser som är direkt tillämpliga i en medlemsstats rättsordning genom att använda samma språk^[22]. Att reproducera lagstiftning kan skapa osäkerhet både om de tillämpliga bestämmelsernas rättsliga karaktär och ursprung samt även om när de träder i kraft. Detta skulle inte vara förenligt med principen om enhetlig tillämpning och tolkning av unionsrätten i hela unionen^[23]. Om man i en nationell bestämmelse använder en annan språklig formulering än den som används i den relevanta unionslagstiftningen, skapar man ny reglering. I enlighet med artikel 2.1 i fördraget förhindrar unionens exklusiva befogenhet i frågor som rör den monetära politiken att medlemsstaterna antar bestämmelser som, mot bakgrund av deras syfte och innehåll, skapar rättsregler för användningen av euron som gemensam valuta, såvida inte medlemsstaterna har bemyndigats att göra detta^[24]. I detta sammanhang är begreppet monetär politik inte begränsat till dess operativa genomförande som enligt artikel 127.2 första strecksatsen i fördraget är en av Eurosystemets grundläggande uppgifter. Den har också en rättslig dimension som syftar till att garantera eurons status som gemensam valuta^[25].

I undantagsfall får man återge unionsrättens relevanta bestämmelser som är direkt tillämpliga i en medlemsstats rättsordning genom att använda samma språk för att skapa konsekvens och för att göra dem begripliga för de personer som omfattas av dem. Om det föreligger ett undantagsfall som tillåter att man återger unionsrättens relevanta bestämmelser som är direkt tillämpliga bör dessa bestämmelser återges exakt och ordalydelsen bör inte ändras^[26]. Dessutom bör bestämmelserna endast återges i den mån det är motiverat med hänsyn till omständigheterna. Något sådant undantagsfall föreligger dock inte när direkt tillämpliga bestämmelser i unionsrätten är tillräckligt sammanhängande och omfattande, vilket gör det onödigt att upprepa eller återge dem i nationell lagstiftning^[27]. När direkt tillämpliga bestämmelser i unionsrätten endast är relevanta inom de områden som omfattas av den nationella lagstiftningen behöver dessa bestämmelser inte nämnas i den nationella lagstiftningen. Om nationell rätt av ovannämnda skäl med nödvändighet återger direkt tillämpliga bestämmelser i unionsrätten, bör den göra detta på ett uttryckligt sätt och klargöra att bestämmelserna antingen är ”i enlighet med” eller ”i överensstämmelse med” relevanta bestämmelser i unionsrätten, när de senare endast återges för att infoga den nationella lagstiftningen i ett större sammanhang, eller ”utan att det påverkar tillämpningen av” de relevanta bestämmelserna i unionsrätten, i fall då en nationell myndighet utövar resterande befogenheter som går utöver dem som utövas inom ECBS och Eurosystemet^[28].

För att uppnå och upprätthålla den nationella lagstiftningens förenlighet med fördragen och ECBS-stadgan ska därutöver ECB höras av EU:s institutioner och av medlemsstaterna om varje förslag till rättsregler inom ECB:s behörighetsområde, i enlighet med artiklarna 127.4 och 282.5 i fördraget och artikel 4 i ECBS-stadgan. I rådets beslut 98/415/EG föreskrivs^[29] uttryckligen att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att denna skyldighet fullgörs.

2.2.3 De nationella centralbankernas oberoende

När det gäller centralbankernas oberoende krävdes att den nationella lagstiftningen i de medlemsstater som anslöt sig till EU 2004, 2007 eller 2013 skulle anpassas för att uppfylla de relevanta bestämmelserna i fördraget och ECBS-stadgan och vara i kraft den 1 maj 2004, 1 januari 2007 respektive den 1 juli 2013^[30]. Vad gäller Sverige skulle alla nödvändiga anpassningar ha varit i kraft vid inrättandet av ECBS den 1 juni 1998.

Centralbanksoberoende

I november 1995 upprättade EMI en förteckning över de aspekter på centralbanksoberoendet (se EMI:s konvergensrapport från 1998 för en närmare beskrivning) som kom att ligga till grund för bedömningen av medlemsstaternas nationella lagstiftning vid den tidpunkten, särskilt av de nationella centralbankernas stadgar. Konceptet centralbanksoberoende omfattar olika typer av oberoende som måste bedömas separat, nämligen funktionellt, institutionellt, personligt och finansiellt oberoende. Under de senaste åren har analysen av dessa aspekter av centralbanksoberoendet finslipats genom yttranden som ECB har antagit. Dessa aspekter ligger till grund för bedömningen av vilken konvergensnivå den nationella lagstiftningen för medlemsstater med undantag har uppnått i förhållande till fördragen och ECBS-stadgan.

Funktionellt oberoende

Centralbanksoberoende är inte ett mål i sig utan bidrar snarare till att uppnå ett tydligt formulerat mål som ska ha företräde framför varje annat mål. Funktionellt oberoende kräver att varje nationell centralbanks huvudmål är fastställt på ett tydligt och rättssäkert sätt och är helt i linje med huvudmålet prisstabilitet som fastställs i fördraget. Detta mål uppnås genom att den nationella centralbanken ges nödvändiga medel och instrument för att, oberoende av andra myndigheter, uppnå detta mål. Kravet i fördraget om centralbanksoberoende speglar den allmänna uppfattningen att huvudmålet att upprätthålla prisstabilitet bäst uppnås genom en helt oberoende institution med ett klart definierat mandat. Centralbanksoberoende är fullt förenligt med att de nationella centralbankerna hålls ansvariga för sina beslut – detta är en viktig aspekt för att stärka förtroendet för deras oberoende ställning. Detta omfattar öppenhet och dialog med tredje parter.

Det framgår inte klart av fördraget vid vilken tidpunkt de nationella centralbankerna i medlemsstater med undantag måste uppfylla huvudmålet att upprätthålla prisstabilitet i enlighet med artiklarna 127.1 och 282.2 i fördraget samt artikel 2 i ECBS-stadgan. För de medlemsstater som anslöt sig till EU efter det datum då euron infördes i EU är det inte klart huruvida denna skyldighet ska gälla från den dag då medlemsstaterna anslöt sig eller från den dag då de inför euron. Även om artikel 127.1 i fördraget inte är tillämplig på medlemsstater med undantag (se artikel 139.2 c i fördraget) gäller dock artikel 2 i ECBS-stadgan för sådana medlemsstater (se artikel 42.1 i ECBS-stadgan). ECB anser att de nationella centralbankernas skyldighet att ha prisstabilitet som sitt huvudmål gäller från den 1 juni 1998 i Sveriges fall, och från den 1 maj 2004, 1 januari 2007 respektive den 1 juli 2013 för de medlemsstater som anslöt sig till EU vid dessa tidpunkter. Denna slutsats grundas på det faktum att en av de vägledande principerna för unionen, nämligen prisstabilitet (enligt artikel 119 i fördraget), även gäller för medlemsstater med undantag. Den grundas också på fördragets mål att alla medlemsstater ska sträva efter makroekonomisk konvergens, inbegripet prisstabilitet, vilket är motivet för dessa regelbundna rapporter från ECB och kommissionen. Slutsatsen grundas även på det underliggande motivet för centralbanksoberoende, som bara är motiverat om det övergripande målet att upprätthålla prisstabilitet har företräde.

Landsbedömningarna i denna rapport baseras på slutsatserna avseende tidpunkten för skyldigheten för de nationella centralbankerna i medlemsstater med undantag att ha prisstabilitet som huvudmål.

Institutionellt oberoende

I artikel 130 i fördraget och artikel 7 i ECBS-stadgan finns hänvisningar till principen om institutionellt oberoende. Dessa två artiklar förbjuder uttryckligen att de nationella centralbankerna och medlemmar av deras beslutande organ begär eller tar emot instruktioner från EU:s institutioner eller organ, från medlemsstaternas regeringar eller från något annat organ. Dessutom är det förbjudet för EU:s institutioner, organ och byråer samt medlemsstaternas regeringar att söka påverka medlemmarna av de nationella centralbankernas beslutande organ vars beslut kan påverka de nationella centralbankernas fullgörande av sina ECBS-relaterade uppgifter. För att den nationella lagstiftningen ska spegla artikel 130 i fördraget och artikel 7 i ECBS-stadgan, bör den återspegla båda förbuden och inte begränsa tillämpningsområdet^[31]. Erkännandet att centralbanker har ett sådant oberoende medför inte att de undantas från alla rättsliga bestämmelser och skyddar dem från varje form av lagstiftning.^[32]

Oavsett om den nationella centralbanken är ett statligt ägt organ, ett särskilt offentligrättsligt organ eller ett aktiebolag finns det en risk att ägaren kan påverka centralbankens beslut beträffande ECBS-relaterade uppgifter genom sitt ägande^[33]. Sådan påverkan kan, oavsett om den sker till följd av aktieägarnas rättigheter eller på annat sätt, få konsekvenser för den nationella centralbankens oberoende och bör därför inskränkas i lag.

Den rättsliga ramen för centralbankerna måste vara så utformad att den utgör en långsiktigt stabil grund för centralbankernas verksamhet. Frekventa ändringar av det institutionella ramverket för en nationell centralbank, med följder för dess organisation och styrning, kan få negativa konsekvenser för den nationella centralbankens institutionella oberoende^[34].

Det institutionella oberoendet ska också upprätthållas i nödlägen. Endast om de förutsättningar som avses i artikel 347 i fördraget är uppfyllda kan nationella myndigheter vara berättigade att, tillfälligt och exceptionellt, utöva befogenheter som uteslutande faller inom ECBS behörighet. Den avgörande tidpunkten för denna bedömning är då åtgärden antas. Eftersom artikel 347 i fördraget avser exceptionella situationer bör medlemsstaterna undvika att anta inskränkande lagstiftning om de förutsättningar som avses i artikel 347 i fördraget inte är uppfyllda^[35].

Förbud mot att ge instruktioner

Utomstående parter får inte ge instruktioner till nationella centralbanker, deras beslutande organ eller dessa organs medlemmar – detta är oförenligt med fördraget och ECBS-stadgan i alla frågor som rör ECBS-relaterade uppgifter.

Om en nationell centralbank är delaktig i åtgärder som vidtas för att öka den finansiella stabiliteten måste detta vara förenligt med fördraget, d.v.s. den nationella centralbankens agerande ska vara förenligt med dess funktionella, institutionella och finansiella oberoende, så att det säkerställs att den kan utföra sina uppgifter enligt fördraget och ECBS-stadgan^[36]. Om nationell lagstiftning ger en nationell centralbank uppgifter som går utöver en rådgivande roll och ger den ytterligare uppgifter, måste man säkerställa att dessa uppgifter inte negativt påverkar den nationella centralbankens möjligheter att utföra sina ECBS-relaterade uppgifter ur ett operationellt och finansiellt perspektiv^[37]. Om representanter för de nationella centralbankerna dessutom ingår i gemensamma beslutande tillsynsorgan eller andra myndigheter, skulle man behöva överväga skyddsklausuler i fråga om det personliga oberoendet för medlemmarna av den nationella centralbankens beslutande organ^[38].

Förbud mot att godkänna, upphäva, ogiltigförklara eller uppskjuta beslut

Rätten för utomstående parter att godkänna, upphäva, ogiltigförklara eller uppskjuta en nationell centralbanks beslut är oförenlig med fördraget och ECBS-stadgan i den mån det gäller ECBS-relaterade uppgifter^[39].

Förbud mot att granska beslut på rättsliga grunder

En rätt för andra organ än oberoende domstolar att på rättsliga grunder granska beslut som rör utförandet av ECBS-relaterade uppgifter är oförenlig med fördraget och ECBS-stadgan, eftersom utförandet av dessa uppgifter inte får omprövas på politisk nivå. En rätt för en centralbankschef att på rättsliga grunder upphäva genomförandet av ett beslut som fattats av ECBS eller en nationell centralbanks beslutande organ, och därefter överlämna det till ett politiskt organ för slutligt beslut, motsvarar en begäran om instruktioner från utomstående parter.

Förbud mot att delta i en nationell centralbanks beslutande organ med rösträtt

Ett deltagande av företrädare för utomstående parter i en nationell centralbanks beslutande organ med rösträtt i frågor som rör utförandet av den nationella centralbankens ECBS-relaterade uppgifter är oförenligt med fördraget och ECBS-stadgan, även om denna röst inte är avgörande^[40]. Sådant deltagande, även utan rösträtt, är oförenligt med fördraget och ECBS-stadgan, om ett sådant deltagande påverkar de beslutsfattande organens utförande av ECBS-relaterade uppgifter eller kan medföra att ECBS sekretessregler inte efterlevs^[41].

Förbud mot samråd inför en nationell centralbanks beslut

En uttrycklig lagstadgad skyldighet för en nationell centralbank att konsultera utomstående parter i förväg om sina beslut ger de senare en formell mekanism att påverka det slutliga beslutet och är därför oförenlig med fördraget och ECBS-stadgan.

En dialog mellan en nationell centralbank och utomstående parter är däremot förenlig med centralbanksoberoende, även när den grundas på lagstadgade skyldigheter att tillhandahålla information och utbyta åsikter, om

• detta inte påverkar oberoendet hos medlemmarna av den nationella centralbankens beslutande organ,
• centralbankschefens särskilda ställning som medlem av ECB:s beslutsfattande organ respekteras fullt ut, och
• kraven på sekretess enligt ECBS-stadgan iakttas^[42].

Ansvarsfrihet för medlemmar av de nationella centralbankernas beslutande organ

Lagstadgade bestämmelser som ger utomstående parter (t.ex. regeringen) rätt att bevilja medlemmar av de nationella centralbankernas beslutande organ ansvarsfrihet avseende deras uppgifter (t.ex. när det gäller räkenskaperna) bör innehålla lämpliga regler som säkerställer att en sådan befogenhet inte inkräktar på möjligheten för denna medlem att oberoende fatta beslut om ECBS-relaterade uppgifter (eller genomföra sådana beslut som fattats på ECBS-nivå). Det rekommenderas att en uttrycklig bestämmelse om detta tas med i den nationella centralbankens stadga.

Personligt oberoende

Artikel 130 i fördraget och artiklarna 7 och 14.2 i ECBS-stadgan stärker centralbanksoberoendet ytterligare vad gäller centralbankschefer och medlemmar i de nationella centralbankernas beslutande organ. Centralbankscheferna är medlemmar av ECB:s allmänna råd och blir medlemmar i ECB-rådet när deras medlemsstat inför euron. Centralbankschefer kan inte anses företräda en medlemsstat när de utför sina uppgifter som medlemmar i ECB-rådet eller i ECB:s allmänna råd^[43]. Enligt artikel 14.2 i ECBS-stadgan ska det i de nationella centralbankernas stadgar särskilt föreskrivas att ämbetstiden för en nationell centralbankschef ska vara minst fem år. Artikeln gör det också omöjligt att godtyckligt avsätta en centralbankschef genom att föreskriva att denne bara får skiljas från sin tjänst om han inte längre uppfyller de krav som ställs för att han ska kunna utföra sina uppgifter eller om han har gjort sig skyldig till en allvarlig försummelse. I sådana fall får, enligt artikel 14.2 i ECBS-stadgan, ett beslut om avsättning överklagas vid Europeiska unionens domstol som har rätten att ogiltigförklara ett nationellt beslut om att avsätta en centralbankschef^[44]. Om en centralbankschef tillfälligt stängs av från sin tjänst kan detta inom ramen för artikel 14.2 i ECBS-stadgan likställas med att centralbankschefen har avsatts^[45]. De nationella centralbankernas stadgar måste iaktta denna bestämmelse enligt vad som sägs nedan.

Enligt artikel 130 i fördraget ska varken de nationella regeringarna eller något annat organ söka påverka medlemmarna av de nationella centralbankernas beslutande organ när de fullgör sina uppgifter. Framför allt får medlemsstaterna inte söka påverka medlemmarna av de nationella centralbankernas beslutande organ genom att ändra den nationella lagstiftningen så att det påverkar deras ersättning, som principiellt sett endast ska gälla för framtida utnämningar^[46]. De krav på oavhängighet som föreskrivs i artikel 130 i fördraget åsidosätts dock inte om man ändrar ersättningen till medlemmarna i nationella centralbankers beslutande organ som grundar sig på objektiva kriterier, t.ex. genom riktmärkning av löner i syfte att säkerställa proportionalitet mellan olika hierarkiska positioner vid en nationell centralbank^[47].

Minsta ämbetstid för centralbankschefer

De nationella centralbankernas stadgar ska i enlighet med artikel 14.2 i ECBS-stadgan fastställa att centralbankschefens ämbetstid ska vara minst fem år. Detta utesluter inte längre ämbetsperioder, och en tidsmässigt obestämd ämbetsperiod kräver inte att stadgan måste anpassas, förutsatt att grunderna för avsättning av en centralbankschef är i linje med artikel 14.2 i ECBS-stadgan. Kortare perioder kan inte godtas, inte ens om de endast tillämpas under en övergångsperiod^[48]. Om nationell lagstiftning som stadgar en obligatorisk pensionsålder gäller även för centralbankschefen bör lagstiftningen säkerställa att den inte kommer i konflikt med minimireglerna avseende ämbetstid enligt artikel 14.2 i ECBS-stadgan som har företräde före alla eventuella regler om obligatorisk pensionsålder^[49]. När en nationell centralbanks stadgar ändras, måste lagen om sådana ändringar skydda anställningstryggheten för centralbankschefen och övriga medlemmar av de beslutande organen som är involverade i utförandet av ECBS-relaterade uppgifter^[50].

Grunder för att avsätta centralbankschefer

De nationella centralbankernas stadgar måste säkerställa att en centralbankschef inte kan avsättas av andra skäl än de som nämns i artikel 14.2 i ECBS-stadgan. Syftet med kravet enligt den artikeln är att förhindra att de myndigheter som är involverade i utnämningen av en centralbankschef, särskilt regering eller parlament, avsätter denne på godtyckliga grunder. De nationella centralbankernas stadgar ska vara fria från alla oförenligheter med de grunder för avsättning som framgår av artikel 14.2 i ECBS-stadgan eller inte nämna några grunder för avsättning (eftersom artikel 14.2 är direkt tillämplig)^[51]. När en centralbankschef väl valts eller utnämnts får denne inte avsättas av andra skäl än de som nämns i artikel 14.2 i ECBS-stadgan, inte ens i fall då centralbankschefen ännu ej tillträtt tjänsten. Eftersom villkoren för att avsätta en centralbankschef är autonoma koncept i unionsrätten, beror deras tillämpning och tolkning inte på den nationella kontexten^[52]. I slutänden är det upp till Europeiska unionens domstol, inom ramen för sina befogenheter enligt artikel 14.2 andra stycket i ECBS-stadgan, att tolka dessa regler^[53].

Anställningstrygghet och grunder för avsättning för övriga medlemmar av de nationella centralbankernas beslutande organ som deltar i utförandet av ECBS-relaterade uppgifter

Genom att tillämpa samma regler om anställningstrygghet och grunder för avsättning som gäller för centralbankschefer även på övriga medlemmar av de nationella centralbankernas beslutande organ som deltar i utförandet av ECBS-relaterade uppgifter säkerställer man också det personliga oberoendet för dessa personer^[54]. Artikel 130 i fördraget och artikel 7 i ECBS-stadgan hänvisar till ”medlemmar av de nationella centralbankernas beslutande organ” och inte specifikt till centralbankschefer. Detta gäller särskilt då centralbankschefen är ”den främste bland jämställda kolleger” med lika rösträtt, eller när sådana andra medlemmar deltar i utförandet av ECBS-relaterade uppgifter.

Rätt till rättslig prövning

Centralbankschefer, samt även andra medlemmar av de nationella centralbankernas beslutande organ, har rätt att överklaga beslut om att avsätta dem till en oberoende domstol så att denna kan bedöma grunderna för avsättningen.

Enligt artikel 14.2 i ECBS-stadgan ska en centralbankschef kunna överklaga ett beslut om att avsätta honom eller henne till Europeiska unionens domstol. Europeiska unionens domstol har rätt att ogiltigförklara en nationell åtgärd om avsättande om åtgärden strider mot unionsrätt.

Enligt artikel 130 i fördraget och artikel 7 i ECBS-stadgan bör den nationella lagstiftningen garantera en rätt till att få ett beslut om avsättning av andra medlemmar av en nationell centralbanks beslutande organ (andra än centralbankschefen) som deltar i ECBS-relaterade uppgifter rättsligt prövat av en nationell domstol^[55]. Denna rätt kan vara antingen en allmänrättslig bestämmelse eller genom en specifik bestämmelse. Även om det kan sägas att denna rätt finns tillgänglig enligt allmänrättsliga regler, är det för rättssäkerhetens skull tillrådligt att särskilt föreskriva om sådan rätt till prövning.

Skydd mot intressekonflikter

Det personliga oberoendet förutsätter också att man säkerställer att inga intressekonflikter uppstår mellan de skyldigheter som medlemmar av de nationella centralbankernas beslutande organ har gentemot sin nationella centralbank (och när det gäller centralbankschefen även dennes skyldigheter gentemot ECB) och andra uppgifter som sådana medlemmar som deltar i utförandet av ECBS-relaterade uppgifter kan ha och som skulle kunna äventyra deras personliga oberoende^[56]. Att vara medlem av ett beslutande organ som deltar i utförandet av ECBS-relaterade uppgifter är av principiella skäl oförenligt med utförandet av andra uppgifter som kan ge upphov till en intressekonflikt. Medlemmar av sådana beslutande organ får inte inneha en befattning eller ha ett intresse som kan påverka deras handlande, vare sig de innehar en befattning i statens verkställande eller lagstiftande gren, eller i en regional eller lokal förvaltning eller genom deltagande i en företagsorganisation. Man bör särskilt förebygga potentiella intressekonflikter avseende sådana medlemmar av de beslutande organen som inte ingår i den verkställande ledningen.

Finansiellt oberoende

En nationell centralbanks oberoende ställning skulle äventyras om den inte självständigt kan förfoga över tillräckliga finansiella resurser för att fullgöra sitt uppdrag, d.v.s. att utföra de ECBS-relaterade uppgifter som krävs enligt fördraget och ECBS-stadgan^[57].

Medlemsstaterna får inte försätta sina nationella centralbanker i en situation där dessa inte har tillräckliga finansiella resurser och otillräckligt eget kapital^[58] för att utföra sina uppgifter inom ECBS eller Eurosystemet. Detta skulle t.ex. vara fallet om en nationell centralbank inte kan bygga upp tillräckliga finansiella resurser i form av reserver eller buffertar för att kompensera förluster, särskilt sådana som uppstår till följd av penningpolitiska transaktioner, och den berörda medlemsstaten inte i förväg säkerställer att den nationella centralbanken har nödvändiga medel för att bära den finansiella bördan som är konsekvensen av att utöva en funktion som går utöver ECBS-uppgifterna (t.ex. medel som krävs för att kunna betala ersättning som kan bli resultatet av att man utövar en sådan funktion), samtidigt som den bibehåller sin förmåga att på ett oberoende sätt effektivt utföra sina ECBS-uppgifter.^[59] Det bör noteras att artiklarna 28.1 och 30.4 i ECBS-stadgan innebär att ECB kan anmoda de nationella centralbankerna att göra ytterligare inbetalningar till ECB:s kapital och att göra ytterligare överföringar från sina valutareserver^[60]. Vidare föreskriver artikel 33.2 i ECBS-stadgan^[61] att om ECB ådrar sig en förlust som inte helt kan avräknas mot den allmänna reservfonden, kan ECB-rådet besluta om att avräkna återstoden av förlusten mot de monetära inkomsterna för det ifrågavarande räkenskapsåret i förhållande till och upp till de belopp som fördelas på de nationella centralbankerna. Principen om finansiellt oberoende kräver att uppfyllande av dessa bestämmelser inte försämrar den nationella centralbankens förmåga att fullgöra sina uppgifter.

Av ovan nämnda skäl implicerar ett finansiellt oberoende även att en nationell centralbank måste vara tillräckligt kapitaliserad. Man bör särskilt undvika situationer där en nationell centralbanks nettotillgångar understiger dess lagstadgade kapital eller där nettotillgångarna t.o.m. är negativa, inklusive situationer där förlusterna överstiger kapital och reserver och denna situation blir bestående under en längre tid^[62]. Sådana situationer kan få negativa följder för den nationella centralbankens förmåga att utföra sina ECBS-relaterade uppgifter. Förtroendet för Eurosystemets penningpolitik kan också påverkas negativt av en sådan situation. Om en situation skulle uppstå där en nationell centralbanks nettotillgångar understiger det lagstadgade kapitalkravet eller där nettotillgångarna t.o.m. är negativa, måste den berörda medlemsstaten ställa tillräckliga medel till sin nationella centralbanks förfogande, åtminstone så att det lagstadgade kapitalkravet kan uppfyllas inom en rimlig tidsperiod så att principen om finansiellt oberoende säkerställs. Vad gäller ECB har denna frågas betydelse redan uppmärksammats av rådet som antagit rådets förordning (EG) nr 1009/2000^[63]. Genom förordningen får ECB-rådet möjlighet att besluta om en faktisk ökning av ECB:s kapital för att upprätthålla en lämplig kapitalbas till stöd för ECB:s verksamhet^[64], och de nationella centralbankerna behöver ha ekonomisk beredskap att följa ett sådant ECB-beslut.

Begreppet finansiellt oberoende bör därför bedömas utifrån perspektivet huruvida någon utomstående direkt eller indirekt kan utöva inflytande inte bara över den nationella centralbankens ECBS-relaterade uppgifter, utan även huruvida den har tillräckliga ekonomiska resurser för att fullgöra sina uppgifter. De aspekter på det finansiella oberoendet som beskrivs nedan är särskilt viktiga i detta hänseende^[65]. Det är inom dessa områden av finansiellt oberoende som de nationella centralbankerna är mest känsliga för påverkan utifrån.

Fastställande av budgeten

Om en utomstående part har befogenhet att fastställa eller påverka den nationella centralbankens budget är detta oförenligt med finansiellt oberoende, såvida inte lagen innehåller en skyddsbestämmelse om att denna befogenhet inte påverkar de finansiella resurser som är nödvändiga för att den nationella centralbanken ska kunna fullgöra sina ECBS-relaterade uppgifter^[66].

Redovisningsregler

Räkenskaperna bör upprättas antingen i enlighet med allmänna redovisningsregler eller i enlighet med regler som fastställts av den nationella centralbankens beslutande organ. Om sådana regler fastställts av utomstående parter, måste de beakta vad de nationella centralbankernas beslutande organ har föreslagit.

Årsredovisningen bör antas av den nationella centralbankens beslutande organ, biträdda av oavhängiga revisorer, och får i efterhand godkännas av utomstående parter (t.ex. regering eller parlament). Vad gäller vinsten ska den nationella centralbankens beslutande organ ha möjlighet att på ett självständigt och professionellt sätt besluta hur den ska beräknas.

Om den nationella centralbankens verksamhet kontrolleras av en statlig revisionsmyndighet eller ett liknande organ som har i uppdrag att kontrollera användningen av offentliga medel, bör kontrollens räckvidd vara tydligt definierad i regelverket^[67] och inte påverka det arbete som utförs av den nationella centralbankens oavhängiga externa revisorer^[68], och i enlighet med principen om institutionellt oberoende ska förbudet mot att ge instruktioner till en nationell centralbank och dess beslutande organ efterlevas och ingen inblandning ske i den nationella centralbankens ECBS-relaterade uppgifter^[69]. Den statliga revisionen bör genomföras på icke-politisk, oberoende och strikt yrkesmässig grund^[70].

Vinstdisposition, de nationella centralbankernas kapital och finansiella avsättningar

När det gäller vinstdispositionen får de nationella centralbankernas stadgar föreskriva hur vinsten ska fördelas. Om sådana föreskrifter saknas ska beslutet om vinstdisposition fattas av den nationella centralbankens beslutande organ på yrkesmässiga grunder och inte vara föremål för bestämmanderätt för utomstående parter, såvida det inte finns någon uttrycklig skyddsbestämmelse om att detta inte ska påverka storleken av de finansiella resurser som krävs för att den nationella centralbanken ska kunna fullgöra sina ECBS-relaterade uppgifter^[71].

Vinst får endast delas ut till statsbudgeten efter det att tidigare års eventuella förluster har täckts och tillräckliga finansiella avsättningar gjorts för att värdeskydda den nationella centralbankens kapital och tillgångar^[72]. Tillfälliga lagstiftningsåtgärder eller ad-hoc lagstiftning som innebär att den nationella centralbanken ges instruktioner avseende sin vinstdisposition är ej tillåtna^[73]. På samma sätt är en skatt på en nationell centralbanks orealiserade vinster ett brott mot principen om finansiellt oberoende^[74].

Medlemsstaterna får inte föreskriva minskningar av den nationella centralbankens kapital utan föregående samtycke från den nationella centralbankens beslutande organ, vilket syftar till att säkerställa att den nationella centralbanken som medlem av ECBS har tillräckliga finansiella resurser för att kunna fullgöra sitt uppdrag enligt artikel 127.2 i fördraget och ECBS-stadgan. Av samma skäl bör ändringar av reglerna om en nationell centralbanks vinstdisposition endast initieras och beslutas i nära samråd med den berörda nationella centralbanken som bäst kan avgöra hur stora reserver den behöver^[75]. När det gäller finansiella avsättningar eller buffertar måste de nationella centralbankerna ha frihet att självständigt göra avsättningar för att skydda realvärdet av kapital och tillgångar. Medlemsstaterna får heller inte hindra de nationella centralbankerna från att bygga upp sådana reserver som krävs för att en medlem av ECBS ska kunna fullgöra sina uppgifter^[76].

Finansiella åtaganden för tillsynsmyndigheter

De flesta medlemsstater har placerat sina tillsynsmyndigheter för den finansiella sektorn inom den nationella centralbanken. Detta är oproblematiskt så länge som tillsynsmyndigheterna underordnas den nationella centralbankens oberoende beslutsfattande. Om lagen däremot föreskriver ett separat beslutsfattande för sådana tillsynsmyndigheter är det emellertid viktigt att se till att de beslut som fattas av dem inte hotar den nationella centralbankens finansiella ställning som helhet. I sådana fall bör den nationella lagstiftningen ge den nationella centralbanken möjlighet till slutlig kontroll över alla beslut av tillsynsmyndigheterna som kan få konsekvenser för den nationella centralbankens oberoende och i synnerhet dess finansiella oberoende^[77].

Oberoende avseende personalärenden

Medlemsstater får inte begränsa en nationell centralbanks möjligheter att anställa och behålla kvalificerad personal som behövs för att den nationella centralbanken ska kunna utföra sina uppgifter enligt fördraget och ECBS-stadgan på ett oberoende sätt^[78]. Därutöver får en nationell centralbank inte försättas i en situation där den endast har begränsad eller ingen kontroll alls över sina anställda, eller där regeringen i en medlemsstat har möjlighet att påverka centralbankens personalpolitik^[79]. Varje ändring av rättsreglerna om ersättning till medlemmarna av en nationell centralbanks beslutande organ och dess anställda bör beslutas i ett nära och effektivt samarbete med den nationella centralbanken^[80], med vederbörlig hänsyn till dess synpunkter, för att säkerställa att den nationella centralbanken alltjämt kan fullgöra sina uppgifter på ett oberoende sätt^[81]. Oberoende avseende personalärenden omfattar även personalens pensioner. Ändringar som medför att de anställdas ersättning minskar får inte negativt påverka den nationella centralbankens behörighet att förvalta sina egna ekonomiska resurser, inklusive sådana medel som är resultatet av sänkta löner.^[82]

Äganderätt

Det är oförenligt med principen om finansiellt oberoende att utomstående parter får intervenera eller ge instruktioner till en nationell centralbank avseende egendom som banken innehar.

2.2.4 Sekretess

Den tystnadsplikt för tjänstemän vid ECB och de nationella centralbankerna samt för medlemmarna i de beslutande organen hos ECB och de nationella centralbankerna som fastställs i artikel 37 i ECBS-stadgan kan ge upphov till liknande bestämmelser i de nationella centralbankernas stadgar eller i medlemsstaternas lagstiftning. Eftersom EU-lagstiftningen och de bestämmelser som antas med stöd av denna har företräde, får inte heller nationella bestämmelser om handlingars offentlighet, som bör överensstämma med unionsrätten, inklusive artikel 37 i ECBS-stadgan, leda till att ECBS sekretessregler överträds^[83]. En statlig revisionsmyndighets eller liknande myndighets tillgång till en nationell centralbanks sekretessbelagda information och dokument måste vara begränsad till vad som är nödvändigt för att den enheten som erhåller informationen ska kunna utföra sina lagstadgade uppgifter och får inte påverka ECBS oavhängighet och ECBS sekretessregler som gäller för medlemmar av de nationella centralbankernas beslutande organ och de anställda^[84]. De nationella centralbankerna bör säkerställa att sådana enheter sekretessbelägger information och dokument som de får del av i samma utsträckning som den nationella centralbanken.

2.2.5 Förbud mot monetär finansiering och positiv särbehandling

När det gäller förbuden mot monetär finansiering och positiv särbehandling skulle den nationella lagstiftningen i de medlemsstater som anslöt sig till EU 2004, 2007 eller 2013 anpassas för att uppfylla de relevanta bestämmelserna i fördraget och ECBS-stadgan och vara i kraft den 1 maj 2004, 1 januari 2007 respektive den 1 juli 2013. Vad gäller Sverige skulle alla nödvändiga anpassningar ha varit i kraft den 1 januari 1995.

Förbudet mot monetär finansiering

Enligt artikel 123.1 i fördraget är det förbjudet för ECB och medlemsstaternas nationella centralbanker att ge unionens institutioner, organ eller byråer, centrala, regionala, lokala eller andra myndigheter, andra offentligrättsliga organ eller offentliga företag i medlemsstaterna rätt att övertrassera sina konton eller att ge dem andra former av krediter.

Detsamma gäller för ECB:s och medlemsstaternas nationella centralbankers förvärv av skuldförbindelser direkt från dessa enheter. Fördraget innehåller ett undantag från detta förbud mot monetär finansiering – det tillämpas inte på offentligt ägda kreditinstitut som, vad gäller tillförseln av centralbanksreserver, ska behandlas på samma sätt som privata kreditinstitut (artikel 123.2 i fördraget). Det exakta tillämpningsområdet för förbudet mot monetär finansiering klargörs vidare i rådets förordning (EG) nr 3603/93^[85], som förtydligar att förbudet omfattar all finansiering av den offentliga sektorns åtaganden gentemot tredje parter.

Förbudet mot monetär finansiering avser att uppmuntra medlemsstaterna att föra en sund budgetpolitik, som inte tillåter monetär finansiering av budgetunderskott eller ger offentliga myndigheter positiv särbehandling på finansmarknaderna, vilket kan leda till ohållbart höga skuldnivåer eller ohållbara underskott i medlemsstaterna^[86]. Därför måste förbudet tolkas extensivt för att säkerställa en strikt tillämpning, med förbehåll endast för vissa begränsade undantag i artikel 123.2 i fördraget och förordning (EG) nr 3603/93. Även om artikel 123.1 i fördraget uttryckligen nämner ”krediter”, som innebär en skyldighet att återbetala medel, gäller förbudet även andra former av överföringar, t.ex. om någon skyldighet att återbetala erhållna medel inte föreligger.

ECB:s allmänna inställning till nationell lagstiftnings förenlighet med förbudet har huvudsakligen utvecklats inom ramen för medlemsstaternas samråd med ECB om förslag till nationella rättsregler enligt artiklarna 127.4 och 282.5 i fördraget^[87].

Nationell lagstiftning avseende tillämpningsområdet för förbudet mot monetär finansiering

Nationell lagstiftning får inte begränsa tillämpningsområdet för förbudet mot monetär finansiering eller utöka de undantag som finns enligt EU-rätten. Exempelvis är nationell lagstiftning som föreskriver att en nationell centralbank ska finansiera en medlemsstats finansiella åtaganden till internationella finansiella institutioner eller till tredje länder i princip oförenlig med förbudet mot monetär finansiering. Undantagsvis tillåter förordning (EG) nr 3603/93 att nationella centralbanker finansierar den offentliga sektorns åtaganden gentemot Internationella valutafonden förutsatt att detta resulterar i fordringar på utlandet som har karaktär av reserver eller liknande tillgångar^[88]. För att en tillgång ska kunna klassas som valutareserv måste den vara tillgänglig på begäran för betalningsbalansens finansieringsbehov och andra liknande ändamål, vilket implicerar att tillgången måste uppfylla krav på kreditkvalitet och likviditet^[89].

Nationell lagstiftning som tilldelar de nationella centralbankerna uppgifter

Nationell lagstiftning får inte tilldela en nationell centralbank uppgifter som medför en finansiering av den offentliga sektorns åtaganden gentemot tredje parter. Enligt artikel 14.4 i ECBS-stadgan får de nationella centralbankerna utföra andra uppgifter än de som anges i ECBS-stadgan såvida inte ECB‑rådet finner att dessa uppgifter strider mot ECBS mål och funktioner. Om en medlemsstat tilldelar sin nationella centralbank en sådan uppgift ska den utföras på den nationella centralbankernas eget ansvar och egen risk. När medlemsstaterna fastställer en nationell centralbanks ansvar och skyldigheter i samband med denna funktion, är de emellertid skyldiga att fullgöra sina skyldigheter enligt unionsrätten, särskilt enligt artikel 123.1 i fördraget^[90].

I artikel 1.1 b i rådets förordning (EG) nr 3603/93 definieras termen ”andra former av krediter” vid tillämpning av artikel 123 i fördraget som bl.a. all finansiering av den offentliga sektorns åtaganden gentemot tredje man. Följaktligen får den berörda nationella centralbanken inte åta sig förpliktelser gentemot tredje man som kan omfattas av den offentliga sektorns ansvar. Därför får den berörda nationella centralbanken inte finansiera befintliga åtaganden gentemot tredje man för andra offentliga myndigheter eller organ och den berörda nationella centralbankens faktiska finansiering av förpliktelser gentemot tredje man får inte vara en direkt följd av de åtgärder som vidtagits eller av andra offentliga myndigheters eller organs policyval^[91].

Förtida utdelning av en centralbanks vinst

Nationell lagstiftning får inte innehålla några bestämmelser om utdelning av en centralbanks vinst som ännu ej realiserats, bokförts och varit föremål för revision. Om förbudet mot monetär finansiering ska efterlevas, får det belopp som delas ut till statsbudgeten enligt tillämpliga regler om vinstdisposition inte ens till viss del utbetalas från den nationella centralbankens reserver. Reglerna om vinstdisposition bör därför inte påverka den nationella centralbankens reserver. När den nationella centralbankens tillgångar överförs till staten ska det också göras en betalning motsvarande marknadsvärdet och överföringen bör ske samtidigt som betalningen^[92].

På samma sätt är det otillåtet med inblandning i Eurosystemets andra uppgifter, t.ex. förvaltningen av valutareserven, genom att beskatta teoretiska eller orealiserade vinster, eftersom detta skulle innebära en form av centralbankskredit till den offentliga sektorn genom en förskottsbetalning av framtida och osäkra vinster^[93].

Övertagande av den offentliga sektorns åtaganden

Nationell lagstiftning som kräver att en nationell centralbank tar över ett tidigare oberoende offentligt organs åtaganden till följd av en omorganisation på det nationella planet av vissa uppgifter och skyldigheter (t.ex. vid ett överförande till den nationella centralbanken av vissa tillsynsuppgifter som tidigare utförts av staten eller oberoende offentliga myndigheter eller organ), utan att den nationella centralbanken fullt ut isoleras från alla finansiella åtaganden från sådana tidigare oberoende offentliga organs tidigare verksamhet är oförenlig med förbudet mot monetär finansiering^[94].

Nationell lagstiftning som gör en nationell centralbank ansvarig för utförandet av en uppgift som den tilldelats enligt nationell lag skulle förutsätta att det finns en befintlig förpliktelse gentemot tredje part och vara oförenlig med förbudet mot monetär finansiering, om den tredje man som lidit skada inte kompenseras till följd av den nationella centralbankens agerande, dvs. den nationella centralbankens åsidosättande av de regler som den antagit i detta sammanhang^[95]. När det gäller uppgifter som kräver mycket komplexa och brådskande åtgärder, t.ex. i samband med omorganisation eller resolution av banker eller centrala motparter, skulle nationell lagstiftning som håller en nationell centralbank ansvarig för sådana uppgifter dessutom innebära en faktisk finansiering av skyldigheterna gentemot tredje man om den nationella centralbankens ansvar inte begränsas till situationer där den överträder regelverket på ett allvarligt sätt^[96].

Domstolen har ännu inte bedömt exakt vilka begränsningar som gäller avseende överträdelser av regelverket på ett allvarligt sätt i relation till en nationell centralbank. Med tanke på de olika traditionerna när det gäller de nationella centralbankernas ansvar i medlemsstaternas nationella rättsordningar, kan sådana begränsningar ta sig olika former, förutsatt att de förhindrar en finansiering av den offentliga sektorns skyldigheter gentemot tredje part. Detta är fallet om den nationella lagstiftningen reglerar ansvaret för fel och begränsar den berörda nationella centralbankens ansvar till grov vårdslöshet med beaktande av hur brådskande och komplicerat det aktuella fallet är^[97]. En de facto finansiering av den offentliga sektorns skyldigheter gentemot tredje part är också utesluten om den nationella lagstiftningen reglerar olagliga handlingar istället för fel och begränsar en domstolsprövning eller relevanta åtgärder genom att ge den berörda nationella centralbanken ett stort utrymme för egna bedömningar med beaktande av hur brådskande och komplicerat det aktuella fallet är.^[98]

Finansiellt stöd till kredit- och/eller finansinstitut

Nationell lagstiftning som föreskriver att en nationell centralbank, även enligt eget gottfinnande, får finansiera insolventa kreditinstitut och/eller andra finansinstitut, är inte förenlig med förbudet mot monetär finansiering.

Samma sak gäller om Eurosystemet finansierar ett kreditinstitut som rekapitaliserats för att åter göra det solvent genom en direktplacering av statligt emitterade skuldinstrument om alternativ marknadsbaserad finansiering saknas (nedan kallade rekapitaliseringsobligationer) och där dessa obligationer ska användas som säkerhet. Om en stat rekapitaliserar ett kreditinstitut genom en direktplacering av rekapitaliseringsobligationer och rekapitaliseringsobligationerna sedan används som säkerhet vid en centralbanks likviditetsoperationer aktualiseras också förbudet mot monetär finansiering^[99]. Likviditetsstöd i nödlägen som en nationell centralbank oberoende och enligt egen bestämmanderätt beviljar ett solvent kreditinstitut mot säkerhet i form av en statlig garanti ska uppfylla följande kriterier: a) den kredit som den nationella centralbanken beviljar ska vara så kort som möjligt, b) situationen måste röra en systemviktig aspekt, c) det får inte finnas några tvivel huruvida den statliga garantin är giltig och kan genomdrivas enligt tillämplig nationell rätt och d) det får inte finnas några tvivel huruvida den statliga garantin är ekonomiskt adekvat, som bör omfatta både kapitalbelopp och ränta^[100].

Finansiellt stöd till avvecklingsfonder eller finansiella arrangemang och system för insättningsgaranti och ersättning till investerare

Det är inte förenligt med förbudet mot monetär finansiering om en nationell centralbank finansierar en avvecklingsfond eller ett insättningsgarantisystem som utgör ett ”offentligrättsligt organ” i den mening som avses i artikel 123.1 i fördraget. En enhet är ett ”offentligrättsligt organ” om den uppfyller alla följande kriterier: a) den har uttryckligen bildats för att tillgodose behov av allmänt intresse som inte har någon industriell eller kommersiell karaktär, b) är juridisk person, samt c) är nära beroende av sådana enheter inom den offentliga sektorn som avses i artikel 123.1 i fördraget. Ett nära beroende av sådana enheter anses föreligga om en enhet till största delen finansieras av dem, står under administrativ tillsyn av dem eller har ett förvaltnings-, lednings- eller kontrollorgan där mer än hälften av ledamöterna utses av dem^[101].

Även om finansieringen inte tillhandahålls av ett ”offentligrättsligt organ” är finansieringen av avvecklingsfonder eller finansiella arrangemang inte förenlig med förbudet mot monetär finansiering^[102]. Om en nationell centralbank agerar som resolutionsmyndighet bör den inte under några omständigheter åta sig eller finansiera några skyldigheter som broinstitut eller tillgångsförvaltningsenhet.^[103] Den nationella lagstiftningen bör därför förtydliga att den nationella centralbanken inte kommer att åta sig eller finansiera några av dessa enheters skyldigheter.^[104]

Direktivet om system för garanti av insättningar^[105] och direktivet om system för ersättning till investerare^[106] föreskriver att kostnaderna för att finansiera system för garanti av insättningar och system för ersättning till investerare måste bäras av kreditinstituten respektive värdepappersföretagen själva. Med undantag för finansiering av ett ”offentligrättsligt organ” är nationell lagstiftning som föreskriver att en nationell centralbank ska finansiera ett nationellt system för insättningsgaranti för kreditinstitut eller ett nationellt system för ersättning till investerare för värdepappersföretag förenlig med förbudet mot monetär finansiering om finansieringen är kortfristig, avser brådskande situationer, systemrisker består och besluten fattas av den nationella centralbanken^[107]. Centralbankers stöd till insättningsgarantisystem bör framför allt inte utgöra någon systematisk förfinansieringsverksamhet^[108].

Funktion som fiskalt ombud

Enligt artikel 21.2 i ECBS-stadgan får ”ECB och de nationella centralbankerna [...] fungera som fiskala ombud” för ”unionens institutioner, organ eller byråer, centrala, regionala, lokala eller andra myndigheter, andra offentligrättsliga organ eller offentliga företag i medlemsstaterna”. Tanken med artikel 21.2 i ECBS-stadgan är att förtydliga att nationella centralbanker, efter det att behörigheten på det penningpolitiska området överförts till Eurosystemet, får fortsätta tillhandahålla den funktion som fiskalt ombud som centralbanker traditionellt har tillhandahållit staten och andra offentligrättsliga enheter utan att bryta mot förbudet mot monetär finansiering. I förordning (EG) nr 3603/93 uppställs dessutom ett antal explicita och begränsade undantag från förbudet mot monetär finansiering i samband med funktionen som fiskalt ombud: a) krediter med en dags löptid gentemot den offentliga sektorn är tillåtna förutsatt att krediterna förblir begränsade till den ifrågavarande dagen och någon förlängning inte är möjlig^[109], b) inlösen av checkar som är utställda av tredje man och krediterar den offentliga sektorns konto innan trassatbanken har debiterats är tillåtet om en viss tid motsvarande den tid som den berörda medlemsstatens centralbank normalt behöver för inlösen av checkar har förflutit sedan mottagandet av checken, förutsatt att all float som kan uppstå är att betrakta som undantag, är av obetydlig storlek och jämnar ut sig över en kort tid^[110], c) innehav av mynt som har getts ut av den offentliga sektorn och som har krediterats den offentliga sektorn är tillåtet om summan av dessa tillgångar understiger 10 procent av de mynt som är i omlopp^[111].

Nationell lagstiftning rörande funktionen som fiskalt ombud bör vara förenlig med EU-rätten, särskilt förbudet mot monetär finansiering^[112]. Med beaktande av att det i artikel 21.2 i ECBS-stadgan uttryckligen erkänns att funktionen som fiskalt ombud är en legitim funktion som av tradition har utförts av de nationella centralbankerna, är centralbankernas funktion som fiskala ombud förenlig med förbudet mot monetär finansiering, förutsatt att dessa tjänster ligger inom ramen för funktionen som fiskalt ombud och inte utgör centralbankens finansiering av den offentliga sektorns skyldigheter gentemot tredje part eller centralbankens kreditering av den offentliga sektorn utöver de snävt definierade undantag som anges i förordning (EG) nr 3603/93^[113]. Nationell lagstiftning som gör det möjligt för en nationell centralbank att inneha inlåning från staten och föra statens konton strider inte mot förbudet mot monetär finansiering förutsatt att dessa funktioner inte innebär någon kreditgivning, inklusive utlåning över natten. Bristande överensstämmelse med förbudet mot monetär finansiering kan t.ex. föreligga om den nationella lagstiftningen gör det möjligt att förränta inlåningen eller behållningen på löpande räkning på en nivå som överstiger gällande marknadsräntor. En ränta som överstiger gällande marknadsränta utgör de facto kreditgivning, något som står i strid med målet att förhindra monetär finansiering, och kan därför underminera målsättningen. När det gäller räntan för ett konto är det avgörande att den avspeglar marknadsparametrarna och det är särskilt viktigt att inlåningsräntan ställs i relation till löptiden^[114]. Om en nationell centralbank fungerar som fiskalt ombud utan någon ränta väcker detta inga betänkligheter om monetär finansiering, förutsatt att det rör sig om en kärnfunktion som fiskalt ombud^[115].

Förbudet mot positiv särbehandling

Av artikel 124 i fördraget framgår att ”varje åtgärd som ger unionens institutioner, organ eller byråer, centrala, regionala, lokala eller andra myndigheter, andra offentligrättsliga organ eller offentliga företag i medlemsstaterna en positiv särbehandling hos finansinstitut är förbjuden i den mån åtgärden inte är baserad på tillsynsmässiga hänsyn”. Precis som förbudet mot monetär finansiering, avser förbudet mot positiv särbehandling att uppmuntra medlemsstaterna att föra en sund budgetpolitik, som inte tillåter monetär finansiering av budgetunderskott eller ger offentliga myndigheter positiv särbehandling på finansmarknaderna, vilket kan leda till ohållbart höga skuldnivåer eller ohållbara underskott i medlemsstaterna^[116].

Enligt artikel 1.1 i rådets förordning (EG) nr 3604/93^[117], avses med positiv särbehandling varje lag, förordning eller annat rättsligen bindande instrument som antagits av en myndighet som a) förpliktigar finansinstitut att förvärva eller inneha skulder från EU-institutioner eller -organ, staten, regional, lokala eller andra myndigheter, andra offentligrättsliga organ eller offentliga företag i medlemsstaterna, eller b) medför skattefördelar som endast finansinstitut får del av, eller medför ekonomiska fördelar som inte överensstämmer med marknadsekonomiska principer med målet att uppmuntra dessa institut att förvärva eller inneha sådana skulder.

De nationella centralbankerna får inte, i egenskap av offentliga myndigheter, vidta åtgärder som ger den offentliga sektorn en positiv särbehandling hos finansinstitut, såvida inte sådana åtgärder baseras på tillsynsmässiga hänsyn. Vidare får reglerna om mobilisering eller pantsättning av skuldinstrument som antagits av de nationella centralbankerna inte användas som ett sätt att kringgå förbudet mot positiv särbehandling^[118]. Medlemsstaternas lagstiftning på detta område får inte skapa sådan positiv särbehandling.

I artikel 2 i förordning (EG) nr 3604/93 definieras ”tillsynsmässiga hänsyn” som sådan hänsyn som är baserad på nationella lagar, förordningar eller administrativa åtgärder baserade på, eller förenliga med, unionsrätten och vars mål är att bidra till sunda finansinstitut och på så sätt öka hela det finansiella systemets stabilitet samt även skydda dessa instituts kunder. Tillsynsmässiga hänsyn försöker säkerställa att bankerna förblir solventa i förhållande till insättarna^[119]. På tillsynsområdet uppställer EU:s sekundärlagstiftning ett antal krav för att säkerställa kreditinstitutens sundhet^[120]. ”Kreditinstitut” definieras som ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning^[121]. Kreditinstitut benämns ofta ”banker” och dessa behöver ett tillstånd från en behörig myndighet i medlemsstaten för att tillhandahålla tjänster^[122].

Även om kassakrav kan ses som en del av tillsynskraven, utgör de en del av de nationella centralbankernas regelverk och används i de flesta ekonomier, inkl. i euroområdet, som ett penningpolitiskt instrument^[123]. Av punkt 2 i bilaga I till Europeiska centralbankens riktlinje (EU) 2015/510 ECB/2014/60^[124] framgår att Eurosystemets kassakravssystem används primärt för att stabilisera penningmarknadsräntorna och skapa (eller förstärka) ett strukturellt likviditetsunderskott^[125]. ECB uppställer kassakrav för kreditinstitut etablerade i euroområdet (i form av inlåning) på konton hos respektive nationella centralbank^[126].

Denna rapport riktar in sig på förenligheten både av nationell lagstiftning som antagits av de nationella centralbankerna och de nationella centralbankernas stadgar med fördragets förbud mot positiv särbehandling. Denna rapport påverkar dock inte bedömningen av huruvida lagar, förordningar eller administrativa handlingar i medlemsstaterna används under förevändning av tillsynsmässig hänsyn för att kringgå förbudet mot positiv särbehandling. En sådan bedömning ligger utanför denna rapports område.

2.2.6 En enhetlig stavning av euron

Artikel 3.4 i fördraget om Europeiska unionen stadgar att ”unionen ska upprätta en ekonomisk och monetär union som har euron som valuta”. I fördragstexterna på alla språk som använder det latinska alfabetet anges euron konsekvent i nominativ singular som ”euro”. I det grekiska alfabetet stavas euron ”ευρώ” och i det kyrilliska alfabetet ”евро”^[127]. I linje med detta framgår det av rådets förordning (EG) nr 974/98 att namnet på den gemensamma valutan måste vara samma på alla EU:s officiella språk, under beaktande av förekomsten av olika alfabet. Därför kräver fördragen att ordet ”euro” stavas på samma sätt i nominativ singular i alla EU:s bestämmelser och i nationell lagstiftning, med beaktande av förekomsten av olika alfabet.

På grundval av denna EU:s exklusiva behörighet att besluta om namnet på den gemensamma valutan är avvikelser från denna regel oförenliga med fördragen och bör därför avlägsnas^[128]. Emedan denna princip tillämpas på all nationell lagstiftning, tar bedömningen i landskapitlen sikte på de nationella centralbankernas stadgar och på lagar om införande av euron.

2.2.7 De nationella centralbankernas rättsliga integrering i Eurosystemet

Så snart en medlemsstat infört euron är bestämmelser i den nationella lagstiftningen (särskilt i den nationella centralbankens stadga men även i annan lagstiftning) som kan förhindra utförandet av uppgifter som rör Eurosystemet eller efterlevnaden av ECB:s beslut oförenliga med Eurosystemets möjligheter att effektivt bedriva sin verksamhet. Den nationella lagstiftningen måste därför anpassas för att säkerställa att den är förenlig med fördraget och ECBS-stadgan vad avser uppgifter som rör Eurosystemet. För att uppfylla kraven i artikel 131 i fördraget måste den nationella lagstiftningen anpassas för att säkerställa förenlighet senast vid upprättandet av ECBS (i Sveriges fall) och senast den 1 maj 2004, 1 januari 2007 och den 1 juli 2013 (vad avser de medlemsstater som anslöt sig till EU vid dessa datum). Lagstadgade krav om den nationella centralbankens fullständiga rättsliga integrering i Eurosystemet behöver dock inte träda i kraft förrän den fullständiga integreringen blir verklighet, d.v.s. den dag medlemsstaten med undantag inför euron.

De viktigaste områdena som behandlas i denna rapport är de där lagstadgade bestämmelser kan hindra nationella centralbanker från att uppfylla Eurosystemets krav. Detta innefattar bestämmelser som a) kan förhindra den nationella centralbankens deltagande i genomförandet av den gemensamma penningpolitiken som utformas av ECB:s beslutande organ, eller b) kan hindra en centralbankschef från att fullgöra sina skyldigheter som medlem av ECB-rådet, eller c) som inte respekterar ECB:s företrädesrätt, eller d) som inte beaktar att den exklusiva befogenheten för ECBS-relaterade uppgifter i medlemsstater som har euron som valuta oåterkalleligen överförs till unionen^[129] eller e) enligt vilka en nationell centralbank när den fullgör sina ECBS-relaterade uppgifter är bunden av nationella myndigheters beslut som är oförenliga med ECB:s rättsakter. En åtskillnad görs mellan den ekonomiska politikens mål, uppgifter, finansiella bestämmelser, valutapolitik och internationellt samarbete. Slutligen behandlas även andra områden där nationella centralbankers stadgar kan behöva anpassas.

Mål för den ekonomiska politiken

En nationell centralbanks fulla integrering i Eurosystemet kräver att dess lagstadgade mål är förenliga med ECBS mål som är fastställda i artikel 2 i ECBS-stadgan. Detta betyder bland annat att lagstadgade mål med ”nationella drag”, t.ex. där lagbestämmelserna hänvisar till en skyldighet att utföra penningpolitiken inom ramen för den berörda medlemsstatens allmänna ekonomiska politik, måste anpassas. En nationell centralbanks sekundära mål måste vara överensstämmande och inte inverka på centralbankens skyldighet att stödja den allmänna ekonomiska politiken inom EU för att bidra till att EU:s mål uppnås i enlighet med artikel 3 i fördraget om Europeiska unionen, vilket i sig är mål som inte ska påverka upprätthållandet av prisstabiliteten^[130].

Uppgifter

Uppgifterna för en nationell centralbank i en medlemsstat som har euron som valuta bestäms huvudsakligen av fördraget och ECBS-stadgan, eftersom den nationella centralbanken utgör en integrerad del av Eurosystemet. För att uppfylla kraven i artikel 131 i fördraget måste bestämmelserna om uppgifter i en nationell centralbanks stadgar jämföras med de relevanta bestämmelserna i fördraget och ECBS-stadgan, och eventuell bristande förenlighet undanröjas^[131]. Detta gäller alla bestämmelser som, efter det att euron införts och den nationella centralbanken integrerats i Eurosystemet, kan försvåra utförandet av ECBS-relaterade uppgifter; särskilt bestämmelser som inte respekterar ECBS befogenheter enligt kapitel IV i ECBS-stadgan.

När det gäller penningpolitiken bör de nationella rättsreglerna erkänna att EU:s penningpolitik ska utföras genom Eurosystemet^[132]. De nationella centralbankernas stadgar får innehålla bestämmelser om penningpolitiska instrument. Sådana bestämmelser måste jämföras med dem som finns i fördraget och ECBS-stadgan, och bristande förenlighet måste undanröjas för att kunna vara förenlig med artikel 131 i fördraget.

En nationell centralbank granskar kontinuerligt de offentliga finansernas utveckling för att kunna vidta korrekta penningpolitiska åtgärder. De nationella centralbankerna kan också utifrån sin granskningsverksamhet och sin oberoende rådgivning inkomma med synpunkter på de offentliga finansernas utveckling i syfte att bidra till en väl fungerande europeisk monetär union. De nationella centralbankernas granskning av de offentliga finansernas utveckling i penningpolitiskt syfte bör vara baserad på fullständig tillgång till alla relevanta finansiella uppgifter. Därför bör de nationella centralbankerna få ovillkorad, automatisk och tidsnära tillgång till all relevant statistik om den offentliga sektorns finanser. De nationella centralbankernas granskande roll bör dock vara begränsad till sådana aspekter som – direkt eller indirekt – berör deras penningpolitiska mandat^[133]. Ett formellt mandat för en nationell centralbank att bedöma prognoser och de offentliga finansernas utveckling implicerar att den nationella centralbanken har en funktion (och ett motsvarande ansvar) för utformningen av de offentliga finanserna som kan komma att underminera utövandet av Eurosystemets penningpolitiska mandat och den nationella centralbankens oberoende^[134].

Inom ramen för nationella lagstiftningsåtgärder som vidtagits för att bemöta krisen på finansmarknaderna har ECB understrukit att man bör undvika varje störning på euroområdets penningmarknad eftersom detta kan få negativa följder för genomförandet av den gemensamma penningpolitiken. Detta gäller i synnerhet för en utvidgning av de statliga garantierna för interbankinlåning^[135].

Medlemsstaterna måste säkerställa att nationella lagstiftningsåtgärder som vidtas för att minska likviditetsproblemen för företag och yrkesverksamma, exempelvis deras skulder till finansinstitut, inte får negativa konsekvenser för likviditeten på marknaden. Sådana åtgärder får inte stå i strid med principen om en öppen marknadsekonomi, enligt artikel 3 i fördraget om Europeiska unionen, eftersom detta skulle kunna hindra kreditflödet och påtagligt inverka på de finansiella institutens och marknadernas stabilitet och därför även påverka utförandet av Eurosystemets uppgifter^[136].

Nationella rättsregler som ger den nationella centralbanken ensamrätt att utge sedlar måste erkänna ECB-rådets ensamrätt att från och med eurons införande tillåta utgivning av eurosedlar, enligt artikel 128.1 i fördraget och artikel 16 i ECBS-stadgan^[137], medan ECB och de nationella centralbankerna har rätten att ge ut eurosedlar. När euron införts måste nationella rättsregler som gör det möjligt för regeringar att påverka t.ex. valörer, tillverkning, volymer och indragning av sedlar antingen upphävas eller erkänna de befogenheter som ECB har när det gäller eurosedlar i enlighet med bestämmelserna i fördraget och ECBS-stadgan. Beträffande mynt måste de relevanta bestämmelserna, oavsett hur ansvarsfördelningen mellan regering och nationell centralbank ser ut på detta område, erkänna ECB:s befogenhet att efter eurons införande godkänna den volym av euromynt som ges ut. En medlemsstat får inte betrakta utelöpande sedlar och mynt som sin nationella centralbanks skuld till medlemsstaten, eftersom detta skulle stå i strid med idén bakom en gemensam valuta och vara oförenligt med kravet på rättslig integrering i Eurosystemet^[138].

När det gäller förvaltningen av valutareserver^[139] bryter medlemsstater som har infört euron och som inte överför sina officiella valutareserver^[140] till respektive nationell centralbank mot fördraget. Det är inte heller förenligt med artikel 127.2 tredje strecksatsen i fördraget om en tredje part – t.ex. regeringen eller parlamentet – har rätt att påverka en nationell centralbanks beslut om förvaltningen av den officiella valutareserven. De nationella centralbankerna måste dessutom överföra reservtillgångar till ECB i proportion till sina andelar av det tecknade kapitalet i ECB. Detta innebär att det inte får finnas några rättsliga hinder mot att de nationella centralbankerna överför reservtillgångar till ECB.

Även om de statistikrelaterade förordningar som antas med stöd av artikel 34.1 i ECBS-stadgan inte medför några rättigheter eller skyldigheter för medlemsstater som inte har infört euron tillämpas artikel 5 i ECBS-stadgan, som rör insamlingen av statistisk information, på alla medlemsstater, oavsett huruvida de har infört euron eller inte. Därför är medlemsstaterna som inte har euron som valuta skyldiga att, på nationell nivå, utarbeta och genomföra alla åtgärder som är nödvändiga för att samla in de statistiska uppgifter som behövs för att uppfylla ECB:s krav i fråga om statistikrapportering^[141] och att i rätt tid göra de förberedelser på statistikområdet som krävs för att bli medlemsstater som har euron som valuta^[142]. Nationell lagstiftning som reglerar samarbetet mellan den nationella centralbanken och den nationella statistikmyndigheten bör säkerställa den nationella centralbankens oberoende när den utför uppgifter inom ramen för ECBS statistiska ramverk^[143].

Finansiella bestämmelser

De finansiella bestämmelserna i ECBS-stadgan omfattar regler om räkenskaper^[144], revision^[145], teckning av kapital^[146], överföring av reservtillgångar^[147] samt fördelning av monetära inkomster^[148]. De nationella centralbankerna måste kunna uppfylla sina skyldigheter enligt dessa bestämmelser och därför måste eventuellt oförenliga nationella bestämmelser upphävas^[149].

Valutapolitik

En medlemsstat med undantag får behålla nationell lagstiftning som föreskriver att regeringen ska ansvara för landets valutapolitik och att den nationella centralbanken ska ha en rådgivande och/eller verkställande roll. Vid den tidpunkt då euron införs i medlemsstaten ska emellertid sådan lagstiftning avspegla det faktum att ansvaret för euroområdets valutapolitik har överförts till EU i enlighet med artiklarna 138 och 219 i fördraget.

Internationellt samarbete

För att euron ska kunna införas måste den nationella lagstiftningen vara förenlig med artikel 6.1 i ECBS-stadgan, där det föreskrivs att det är ECB som bestämmer hur ECBS ska företrädas i sådant internationellt samarbete som gäller de uppgifter som har anförtrotts Eurosystemet. Därutöver måste sådan nationell lagstiftning som tillåter en nationell centralbank att delta i internationella monetära institutioner även ange att detta bara får ske med ECB:s godkännande (artikel 6.2 i ECBS-stadgan).

Övrigt

Utöver de frågor som behandlas ovan finns det även andra områden där de nationella bestämmelserna i vissa medlemsstater måste anpassas (t.ex. beträffande clearing- och betalningssystem samt utbyte av information).

3 Landssammanfattning för Bulgarien

I april 2025 låg den genomsnittliga HIKP-inflationen över tolv månader i Bulgarien på 2,7 procent, det vill säga precis under referensvärdet på 2,8 procent för prisstabilitetskriteriet. Denna inflation förväntas öka gradvis de kommande månaderna på grund av höjda indirekta skatter och reglerade priser, liksom ihållande inhemskt pristryck som kommer sig av kraftiga, om än avtagande, löneökningar på en arbetsmarknad med hög efterfrågan. Processen för att komma ikapp övriga EU-länder lär sannolikt även resultera i positiva inflationsskillnader visavi euroområdet på längre sikt eftersom BNP per capita och prisnivåerna fortfarande är betydligt lägre i Bulgarien än i euroområdet. De skillnader i jämviktsinflation som är förknippade med denna process för att komma ikapp brukar inte vara särskilt stora. De kan dock bli ett problem om de leder, och bidrar, till att kreditgivning och tillgångspriser utvecklar sig på ett sätt som kan bli ohållbart.

Bulgarien är för närvarande inte föremål för ett rådsbeslut om förekomst av ett alltför stort underskott. Underskottet i de offentliga finanserna låg på 3,0 procent av BNP 2024, alltså i nivå med referensvärdet på 3 procent, och den offentliga sektorns bruttoskuld som andel av BNP låg på 24,1 procent, alltså väl under referensvärdet på 60 procent.

Den bulgariska leven ingick i ERM2 under den tvååriga referensperioden från den 20 maj 2023 till den 19 maj 2025. Under referensperioden har leven inte avvikit från centralkursen. Avtalet om deltagande i ERM2 innehöll ett antal politiska åtaganden från de bulgariska myndigheternas sida. Bulgarien har uppfyllt nästan alla de åtaganden man gjorde efter anslutningen till ERM2, men mer måste göras för att åtgärda bristerna vad gäller bekämpning av penningtvätt och finansiering. I synnerhet uppmanas Bulgarien att påskynda arbetet med att uppfylla delarna i den handlingsplan som arbetsgruppen för finansiella åtgärder (FATF) tog fram efter att Bulgarien i oktober 2023 hade satts upp på FATF:s så kallade grålista med jurisdiktioner som ska granskas mer ingående.

Under referensperioden från maj 2024 till april 2025 låg den långa räntan i Bulgarien på i genomsnitt 3,9 procent, alltså under referensvärdet för räntekriteriet på 5,1 procent. Skillnaden mellan de långa räntorna i Bulgarien och euroområdet (BNP-viktat) har inte förändrats. I slutet av referensperioden låg den på 0,9 procentenheter. Kapitalmarknaderna i Bulgarien är fortfarande mindre, och mycket mindre utvecklade, än i de i euroområdet.

Den bulgariska lagstiftningen är förenlig med fördragen och ECBS-stadgan i enlighet med artikel 131 i fördraget.