Die vorliegende Übersetzung des Konvergenzberichts umfasst nicht alle Kapitel. Die vollständige Fassung des Berichts ist nur auf Englisch verfügbar.

1 Einleitung

Der vorliegende Konvergenzbericht wurde erstellt, weil Bulgarien am 25. Februar 2025 eine Länderprüfung beantragt hatte. Mit der Vorlage dieses Berichts erfüllt die EZB die Vorgaben von Artikel 140 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (nachfolgend „AEUV“). Demnach hat sie dem Rat der Europäischen Union (EU-Rat) auf Antrag eines EU-Mitgliedstaats, für den eine Ausnahmeregelung gilt, zu berichten, „inwieweit die Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt, bei der Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion ihren Verpflichtungen bereits nachgekommen sind“.^[1] Den gleichen Auftrag hat die Europäische Kommission, die ebenfalls einen Bericht erstellt hat. Beide Berichte werden dem EU-Rat gleichzeitig vorgelegt. Der vorliegende Bericht bezieht sich ausschließlich auf Bulgarien. Die anderen Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt – die Tschechische Republik, Ungarn, Polen, Rumänien und Schweden –, werden im nächsten regulären Konvergenzbericht 2026 untersucht. Dänemark ist ein Mitgliedstaat mit Sonderstatus. Deshalb wird dieses Land nicht Gegenstand des Konvergenzberichts 2026 sein, sofern es keinen entsprechenden Antrag stellt.^[2]

Die EZB verwendet in diesem Bericht das Analyseschema aus ihren früheren Konvergenzberichten. Sie prüft, ob Bulgarien ein hohes Maß an dauerhafter wirtschaftlicher Konvergenz erreicht hat, ob die innerstaatlichen Rechtsvorschriften mit den Verträgen sowie der Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (nachfolgend „ESZB-Satzung“) vereinbar sind und ob die rechtlichen Anforderungen eingehalten werden, die erfüllt sein müssen, damit die Българска народна банка (Bulgarische Nationalbank) integraler Bestandteil des Eurosystems werden kann.

Die Prüfung des wirtschaftlichen Konvergenzprozesses hängt entscheidend von der Qualität und Integrität der zugrunde liegenden Statistiken ab. Die Aufbereitung und Meldung statistischer Daten dürfen nicht politischen Überlegungen oder politischer Einflussnahme unterliegen. Die Mitgliedstaaten der EU wurden aufgefordert, der Qualität und Integrität ihrer Statistiken hohe Priorität beizumessen, die Absicherung der Datenaufbereitung durch umfassende Kontrollen zu gewährleisten und Mindeststandards bei der Erstellung der Statistiken anzuwenden. Diese Standards sind von größter Bedeutung, um die Unabhängigkeit, Integrität und Rechenschaftspflicht der nationalen Statistikämter zu stärken und dazu beizutragen, das Vertrauen in die Qualität der Statistiken zu den öffentlichen Finanzen zu stützen (siehe Kapitel 5 in der englischsprachigen Gesamtfassung des Konvergenzberichts).

Seit dem 4. November 2014 muss jeder EU-Mitgliedstaat, für den die Ausnahmeregelung aufgehoben worden ist, spätestens am Tag der Einführung des Euro auch dem Einheitlichen Aufsichtsmechanismus (SSM) beitreten.^[3] Ab diesem Zeitpunkt gelten für diesen Mitgliedstaat sämtliche aus dem SSM erwachsenden Rechte und Pflichten. Es ist daher unabdingbar, dass die erforderlichen Vorbereitungen getroffen werden. Insbesondere werden die Bankensysteme der Mitgliedstaaten, die dem Euro-Währungsgebiet und somit dem SSM beitreten, einer umfassenden Bewertung (Comprehensive Assessment) unterzogen.^[4] Bulgarien ist derzeit das einzige Land, das im Rahmen einer engen Zusammenarbeit mit der EZB am SSM teilnimmt. Hintergrund ist die Verpflichtung Bulgariens, der Bankenunion und dem Wechselkursmechanismus (WKM II) gleichzeitig beizutreten.^[5] Der Rahmen für die enge Zusammenarbeit mit der Bulgarischen Nationalbank trat am 1. Oktober 2020 in Kraft, nachdem die notwendigen aufsichtlichen und rechtlichen Voraussetzungen erfüllt waren. An diesem Tag übernahm die EZB die Zuständigkeit für a) die direkte Aufsicht über die bedeutenden Institute in Bulgarien, b) die gemeinsamen Verfahren für alle beaufsichtigten Unternehmen und c) die indirekte Aufsicht (Oversight) über weniger bedeutende Institute, die weiterhin von der nationalen zuständigen Behörde beaufsichtigt werden. Die EZB-Bankenaufsicht und die Bulgarische Nationalbank haben sehr eng zusammengearbeitet, um eine reibungslose Integration der nationalen zuständigen Behörde in den SSM zu gewährleisten.^[6]

Der Bericht gliedert sich wie folgt: In Kapitel 2 wird das für die Prüfung der wirtschaftlichen und rechtlichen Konvergenz verwendete Analyseschema beschrieben. Kapitel 3 enthält eine Länderzusammenfassung, in der die Hauptergebnisse der Prüfung der wirtschaftlichen und rechtlichen Konvergenz Bulgariens dargestellt werden. In Kapitel 4 der englischsprachigen Gesamtfassung wird der Stand der wirtschaftlichen Konvergenz in Bulgarien eingehender analysiert. Kapitel 5 der Gesamtfassung gibt einen Überblick über die Konvergenzindikatoren sowie über die statistische Methode zu deren Erstellung. In Kapitel 6 der Gesamtfassung wird schließlich geprüft, inwieweit die innerstaatlichen Rechtsvorschriften Bulgariens einschließlich der Satzung der Bulgarischen Nationalbank mit Artikel 130 und Artikel 131 AEUV vereinbar sind.

2 Analyseschema

2.1 Wirtschaftliche Konvergenz

Um den Stand der wirtschaftlichen Konvergenz in den EU-Mitgliedstaaten zu prüfen, die den Euro einführen wollen, verwendet die EZB ein einheitliches Analyseschema. Dieses Analyseschema wurde in allen Konvergenzberichten des Europäischen Währungsinstituts (EWI) und der EZB konsistent angewandt. Es stützt sich zum einen auf die Bestimmungen des AEUV und deren Anwendung durch die EZB in Bezug auf die Entwicklung der Preise, der Finanzierungssalden und Schuldenquoten des Staates, der Wechselkurse und der langfristigen Zinssätze sowie sonstiger Faktoren, die für die wirtschaftliche Integration und Konvergenz relevant sind. Zum anderen basiert es auf einer Reihe zusätzlicher vergangenheitsbezogener und zukunftsorientierter Wirtschaftsindikatoren, die für eine genauere Prüfung der Dauerhaftigkeit der Konvergenz zweckmäßig erscheinen. Einige Elemente des Analyseschemas wurden im Laufe der Zeit weiterentwickelt. Die Untersuchung des betreffenden Mitgliedstaats auf Basis all dieser Faktoren liefert zudem wichtige Erkenntnisse, mit deren Hilfe gewährleistet wird, dass die Integration in das Euro-Währungsgebiet ohne größere Probleme vonstattengehen kann. In den Kästen 1 bis 5 werden die rechtlichen Bestimmungen zusammengefasst und methodische Einzelheiten zu deren Anwendung durch die EZB dargelegt.

Um die Kontinuität und Gleichbehandlung sicherzustellen, baut der vorliegende Konvergenzbericht auf Prinzipien auf, die in früheren Berichten der EZB erläutert wurden. Insbesondere legt die EZB – wie davor das EWI – bei der Anwendung der Konvergenzkriterien eine Reihe von Leitprinzipien zugrunde. Erstens werden die einzelnen Kriterien strikt ausgelegt und angewandt, denn sie sollen im Wesentlichen sicherstellen, dass nur diejenigen Mitgliedstaaten dem Euro-Währungsgebiet beitreten können, die förderliche wirtschaftliche Bedingungen für die Gewährleistung von Preisstabilität und den Zusammenhalt des Euroraums aufweisen. Zweitens bilden die Konvergenzkriterien ein kohärentes und integriertes Ganzes und müssen allesamt erfüllt werden. Der AEUV führt die Kriterien gleichberechtigt auf und legt keine Rangordnung nahe. Drittens müssen die Konvergenzkriterien auf Grundlage von Ist-Daten und nicht auf Basis von Prognosen erfüllt werden. Viertens sollten die Konvergenzkriterien auf konsistente, transparente und einfache Weise angewandt werden. Außerdem ist bei der Untersuchung der Einhaltung der Konvergenzkriterien von zentraler Bedeutung, dass diese dauerhaft und nicht nur zu einem bestimmten Zeitpunkt eingehalten werden. Aus diesem Grund beschäftigt sich der Länderbericht ausführlich mit der Dauerhaftigkeit der Konvergenz.

Die Wirtschaftsentwicklung in dem betreffenden Land wird daher im Rückblick betrachtet, wobei prinzipiell die vergangenen zehn Jahre einbezogen werden. So lässt sich exakter bestimmen, inwieweit die aktuellen Fortschritte auf echte strukturelle Anpassungen zurückzuführen sind, wodurch sich wiederum die Dauerhaftigkeit der wirtschaftlichen Konvergenz besser einschätzen lassen sollte.

Außerdem wird, soweit dies zweckmäßig erscheint, eine vorausschauende Perspektive eingenommen. In diesem Zusammenhang wird insbesondere der Tatsache Rechnung getragen, dass die Nachhaltigkeit einer günstigen Wirtschaftsentwicklung entscheidend von angemessenen und dauerhaften politischen Maßnahmen zur Bewältigung bestehender und zukünftiger Herausforderungen abhängt. Zur Förderung der Preisstabilität und eines mittel- bis langfristig nachhaltigen Wachstums spielen überdies eine verantwortungsvolle wirtschafts- und finanzpolitische Steuerung, handlungsfähige Institutionen und tragfähige öffentliche Finanzen eine wichtige Rolle. Insgesamt ist hervorzuheben, dass für die Gewährleistung einer dauerhaften wirtschaftlichen Konvergenz die Erreichung einer soliden Ausgangsposition, das Vorhandensein handlungsfähiger Institutionen, die Widerstandsfähigkeit gegenüber Schocks und die Verfolgung eines angemessenen politischen Kurses nach Einführung des Euro von entscheidender Bedeutung sind.

Redaktionsschluss für die in diesem Konvergenzbericht enthaltenen Statistiken war der 19. Mai 2025. Die bei der Anwendung der Konvergenzkriterien herangezogenen statistischen Daten wurden von der Europäischen Kommission (im Fall der Wechselkurse und Langfristzinsen in Zusammenarbeit mit der EZB) zur Verfügung gestellt (siehe Kapitel 5 sowie die statistischen Tabellen und Abbildungen in der englischsprachigen Gesamtfassung des Konvergenzberichts). In Abstimmung mit der Europäischen Kommission erstreckt sich der Referenzzeitraum für das Kriterium der Preisstabilität und das Kriterium des langfristigen Zinssatzes von Mai 2024 bis April 2025. Der Referenzzeitraum für die Wechselkurse erstreckt sich vom 20. Mai 2023 bis zum 19. Mai 2025. Historische Daten zur Lage der öffentlichen Finanzen beziehen sich auf den Zeitraum bis 2024. Herangezogen werden auch Prognosen verschiedener Quellen sowie andere Informationen, die für eine in die Zukunft gerichtete Prüfung der Dauerhaftigkeit der Konvergenz wichtig sind. Die Frühjahrsprognose 2025 und der Warnmechanismus-Bericht 2025 der Europäischen Kommission, die im vorliegenden Bericht berücksichtigt werden, wurden am 19. Mai 2025 bzw. am 17. Dezember 2024 veröffentlicht. Am 30. Mai 2025 wurde der vorliegende Konvergenzbericht vom Erweiterten Rat der EZB verabschiedet.

Die rechtlichen Bestimmungen im Hinblick auf die Preisentwicklung und deren Anwendung durch die EZB sind in Kasten 1 dargelegt.

Der Durchschnitt der am HVPI gemessenen Inflationsrate im zwölfmonatigen Berichtszeitraum von Mai 2024 bis April 2025 wird der Inflationsdynamik gegenübergestellt, die in den letzten zehn Jahren im betreffenden Land zu beobachten war. Dies ermöglicht eine genauere Beurteilung der Nachhaltigkeit der Preisentwicklung im untersuchten Land. Dabei werden der geldpolitische Kurs – insbesondere die Frage, ob die Geldpolitik vorrangig auf das Erreichen und die Gewährleistung von Preisstabilität ausgerichtet ist – sowie der Beitrag, den andere Bereiche der Wirtschaftspolitik zur Erreichung dieses Ziels geleistet haben, eingehend untersucht. Darüber hinaus wird die Bedeutung des gesamtwirtschaftlichen Umfelds für die Erreichung von Preisstabilität berücksichtigt. Die Preisentwicklung wird unter dem Aspekt von Angebots- und Nachfragebedingungen untersucht, wobei ein besonderes Augenmerk unter anderem auf Faktoren wie Lohnstückkosten und Importpreise liegt. Zuletzt wird auch die trendmäßige Entwicklung anderer relevanter Preisindizes berücksichtigt. Vorausblickend werden die für die nächsten Jahre zu erwartenden Inflationsentwicklungen dargelegt. Dabei werden auch die Prognosen wichtiger internationaler Organisationen und der Marktteilnehmer berücksichtigt. Ferner werden institutionelle und strukturelle Aspekte erörtert, die wichtig sind, um nach der Einführung des Euro ein der Preisstabilität förderliches Umfeld zu gewährleisten.

Die rechtlichen Bestimmungen im Hinblick auf die Entwicklung der öffentlichen Finanzen und deren Anwendung durch die EZB sowie Verfahrensfragen sind in Kasten 2 dargelegt.

Hinsichtlich der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen werden die Ergebnisse des Referenzjahrs 2024 den Entwicklungen im untersuchten Land in den vergangenen zehn Jahren gegenübergestellt. Zunächst wird die Entwicklung der Defizitquote untersucht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Veränderung der jährlichen Defizitquote eines Landes für gewöhnlich von einer Vielzahl von Bestimmungsfaktoren beeinflusst wird. Diese Einflussgrößen lassen sich unterteilen in konjunkturelle Faktoren, die die Auswirkungen von Veränderungen des Konjunkturzyklus auf das Defizit widerspiegeln, und nichtkonjunkturelle Faktoren, die häufig als Ausdruck struktureller oder dauerhafter Anpassungen an finanzpolitische Maßnahmen gelten. Diese nichtkonjunkturellen Faktoren, wie sie im vorliegenden Bericht beziffert werden, spiegeln jedoch nicht zwangsläufig ausschließlich eine strukturelle Veränderung der Finanzlage des Staates wider, da sich darin auch die Auswirkungen von politischen Maßnahmen und Sonderfaktoren mit temporären Effekten auf den Haushaltssaldo niederschlagen.

In einem weiteren Schritt wird die Entwicklung der staatlichen Schuldenquote in diesem Zeitraum betrachtet, und es werden die Bestimmungsfaktoren dieser Entwicklung untersucht. Bei diesen Faktoren handelt es sich um die Differenz zwischen dem nominalen BIP-Wachstum und den Zinssätzen, den Primärsaldo sowie Veränderungen der Schuldenquote durch Vorgänge, die nicht in der Defizitquote erfasst werden (Deficit-Debt-Adjustments). Daraus können sich weitere Erkenntnisse darüber ergeben, inwieweit das gesamtwirtschaftliche Umfeld – insbesondere das Zusammenspiel von Wachstum und Zinsen – die Verschuldungsdynamik beeinflusst hat. Darüber hinaus wird die Struktur der Staatsverschuldung betrachtet, wobei das Hauptaugenmerk auf den Anteil der Schulden mit kurzer Laufzeit und in fremder Währung sowie deren Entwicklung gerichtet ist. Durch den Vergleich dieser Anteile mit dem jeweiligen Schuldenstand kann die Reagibilität der staatlichen Finanzierungssalden auf Veränderungen der Wechselkurse und Zinssätze herausgestellt werden.

Mit der Reform des Stabilitäts- und Wachstumspakts im Jahr 2024 traten neue Regeln für die Eröffnung eines Defizitverfahrens auf der Grundlage des Schuldenkriteriums in Kraft. Während die Regeln für die Eröffnung eines auf dem Defizitkriterium beruhenden Defizitverfahrens im Großen und Ganzen unverändert geblieben sind, wurden die Regeln für die Eröffnung eines Defizitverfahrens auf Basis des Schuldenstandskriteriums angepasst (siehe Kasten 2). Allerdings wurden bis zum Stichtag der Statistiken des Berichts im Jahr 2025 keine schuldenstandsbasierten Defizitverfahren auf Grundlage der Haushaltsergebnisse von 2024 eröffnet. Die vom EU-Rat festgelegten Nettoausgabenpfade umfassen die finanzpolitischen Strategien nämlich erst ab dem Jahr 2025.

Die allgemeine Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts wurde für den Zeitraum 2020-2023 aktiviert, und im April 2025 leitete der EU-Rat ein koordiniertes Ersuchen um Aktivierung der nationalen Ausweichklausel ein. Die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel gestattete es den Mitgliedstaaten, von den im Normalfall zu erfüllenden Haushaltsvorgaben abzuweichen, um vor dem Hintergrund der Pandemie und des russischen Krieges gegen die Ukraine die notwendigen Maßnahmen zur Koordinierung der Politik im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts zu ergreifen. Um zusätzliche Haushaltsspielräume für höhere Verteidigungsausgaben zu eröffnen, schlug die Europäische Kommission am 19. März 2025 die koordinierte Aktivierung der nationalen Ausweichklausel vor, dank deren die Länder von dem festgesetzten Nettoausgabenpfad abweichen dürfen. Im Einzelnen legte die Kommission dar, der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine und die davon ausgehende Bedrohung der europäischen Sicherheit seien außergewöhnliche Umstände, die sich der Kontrolle der Mitgliedstaaten entzögen und erhebliche Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen der Mitgliedstaaten hätten, da sie einen sofortigen oder geplanten Anstieg der Verteidigungsausgaben bewirkten.^[13] Am 30. April 2025 veröffentlichte der EU-Rat eine Erklärung zu seinem koordinierten Ersuchen um die Aktivierung der nationalen Ausweichklausel.^[14] Zu diesem Zeitpunkt hatten 16 Mitgliedstaaten beschlossen, die Aktivierung der Klausel zu beantragen. Die Klausel gilt für einen Zeitraum von vier Jahren und eine maximale Flexibilität in Höhe von 1,5 Prozent des BIP.

Vorausblickend geht der Bericht auf die jüngsten Prognosen der Europäischen Kommission für 2025 bis 2026 und auf die Beurteilung der langfristigen Herausforderungen für die Schuldentragfähigkeit ein. Hierzu gehören insbesondere die Aussichten für die staatlichen Finanzierungssalden und Schuldenquoten auf der Grundlage der gegenwärtigen Finanzpolitik. Außerdem werden die langfristigen Herausforderungen für die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen und die wichtigsten Bereiche für künftige Konsolidierungsmaßnahmen hervorgehoben. Hier sind insbesondere die umlagefinanzierten staatlichen Alterssicherungssysteme im Zusammenhang mit dem demografischen Wandel sowie die Eventualverbindlichkeiten des Staates zu nennen. Die mittelfristigen Haushaltsplanungen der Länder werden gemäß den neuen Regeln in den nationalen finanzpolitisch-strukturellen Plänen skizziert, die sie seit Herbst 2024 veröffentlicht haben. Die Pläne, in denen die finanzpolitischen Strategien der Länder für die Zeit ab 2025 beschrieben werden, enthalten einen Pfad für die Nettoausgaben, der einen Zeitraum von mindestens vier Jahren umfasst.

Die rechtlichen Bestimmungen im Hinblick auf die Wechselkursentwicklung und deren Anwendung durch die EZB sind in Kasten 3 dargelegt.

Neben der Teilnahme am WKM II und der Entwicklung des nominalen Wechselkurses gegenüber dem Euro im Beobachtungszeitraum werden auch Daten beleuchtet, die für die Tragfähigkeit des aktuellen Wechselkurses relevant sind. Dazu wird die Entwicklung der realen effektiven Wechselkurse, der Leistungsbilanz, der Vermögensänderungsbilanz und der Kapitalbilanz herangezogen. Auch die längerfristige Entwicklung der Bruttoauslandsverschuldung und des Netto-Auslandsvermögensstatus wird untersucht. Ferner wird im Abschnitt zur Wechselkursentwicklung der Grad der Integration eines Landes in das Euro-Währungsgebiet geprüft, wobei sowohl die Integration im Bereich des Außenhandels (Ausfuhren und Einfuhren) als auch die Finanzmarktintegration als Messgrößen dienen. Abschließend wird im Abschnitt zur Wechselkursentwicklung gegebenenfalls dargelegt, ob dem geprüften Land während des zweijährigen Referenzzeitraums Liquiditätshilfen von der Zentralbank oder Zahlungsbilanzunterstützung zugutekamen. Hierbei werden sowohl eine tatsächliche als auch eine vorsorgliche Unterstützung berücksichtigt.

Die rechtlichen Bestimmungen im Hinblick auf die Entwicklung des langfristigen Zinssatzes und deren Anwendung durch die EZB sind in Kasten 4 dargelegt.

Wie bereits erwähnt, verweist der AEUV explizit auf die „Dauerhaftigkeit der Konvergenz“, die im Niveau der langfristigen Zinssätze zum Ausdruck kommt. Die Entwicklung im Referenzzeitraum von Mai 2024 bis April 2025 wird daher vor dem Hintergrund der Entwicklung der langfristigen Zinssätze in den letzten zehn Jahren (oder in dem Zeitraum, für den Daten vorliegen) und der Hauptbestimmungsfaktoren für die Zinsdifferenzen gegenüber dem durchschnittlichen langfristigen Zinssatz im Euro-Währungsgebiet betrachtet. Im Referenzzeitraum dürfte der durchschnittliche Langfristzins des Euroraums unter anderem hohe länderspezifische Risikoprämien in mehreren Euro-Ländern widergespiegelt haben. Daher dient auch die Rendite langfristiger Staatsanleihen aus dem Euroraum mit AAA-Rating (d. h. die Langfristrendite der Zinsstrukturkurve des Euro-Währungsgebiets für Länder mit AAA-Rating) Vergleichszwecken. Als Hintergrundinformation zu dieser Analyse enthält der vorliegende Bericht zudem Angaben zur Größe und Entwicklung des Finanzmarkts. Dabei werden drei verschiedene Indikatoren herangezogen, die zusammengenommen als Maß für die Größe der Finanzmärkte dienen: der Umlauf an von nichtfinanziellen Kapitalgesellschaften begebenen Schuldverschreibungen, die Aktienmarktkapitalisierung und die von monetären Finanzinstituten (MFIs) an den inländischen nichtfinanziellen Privatsektor vergebenen Kredite.

In diesem Bericht müssen laut Artikel 140 Absatz 1 AEUV auch verschiedene sonstige einschlägige Faktoren berücksichtigt werden, die in Kasten 5 dargelegt sind. Diesbezüglich trat am 13. Dezember 2011 ein verbesserter wirtschaftspolitischer Steuerungsrahmen gemäß Artikel 121 Absatz 6 AEUV in Kraft, durch den eine engere Koordinierung der Wirtschaftspolitik und eine dauerhafte Konvergenz der Wirtschaftsleistungen der EU-Mitgliedstaaten gewährleistet werden sollen. In Kasten 5 werden diese Rechtsvorschriften im Überblick dargestellt, und es wird erläutert, inwieweit die oben genannten zusätzlichen Faktoren im Rahmen der Konvergenzprüfung der EZB Berücksichtigung finden.

2.2 Vereinbarkeit der innerstaatlichen Rechtsvorschriften mit den Verträgen

2.2.1 Einleitung

Artikel 140 Absatz 1 AEUV sieht vor, dass die EZB und die Europäische Kommission mindestens einmal alle zwei Jahre bzw. auf Antrag eines Mitgliedstaats, für den eine Ausnahmeregelung gilt, dem Rat der EU berichten, inwieweit die Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt, bei der Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion ihren Verpflichtungen bereits nachgekommen sind. Diese Berichte müssen eine Prüfung der Vereinbarkeit der innerstaatlichen Rechtsvorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt, einschließlich der Satzung der jeweiligen nationalen Zentralbank (NZB), mit Artikel 130 und 131 AEUV sowie mit den entsprechenden Artikeln der ESZB-Satzung umfassen. Diese den Mitgliedstaaten mit einer Ausnahmeregelung obliegende Verpflichtung nach dem AEUV wird auch als Verpflichtung zur „rechtlichen Konvergenz“ bezeichnet.

Bei der Prüfung der rechtlichen Konvergenz muss sich die EZB nicht auf eine formale Beurteilung des Wortlauts der innerstaatlichen Rechtsvorschriften beschränken, sondern kann auch prüfen, ob die Umsetzung der betreffenden Rechtsvorschriften dem Geist der Verträge und der ESZB-Satzung entspricht. Anlass zur Sorge gäben der EZB insbesondere Anzeichen dafür, dass auf die Beschlussorgane der NZB eines Mitgliedstaats Druck ausgeübt wird, denn dies widerspräche dem Geist des AEUV im Hinblick auf die Zentralbankunabhängigkeit.

Die EZB sieht auch die Notwendigkeit, dass die Beschlussorgane der NZBen reibungslos und kontinuierlich funktionieren. Diesbezüglich sind die zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats insbesondere verpflichtet, dafür zu sorgen, dass eine rechtzeitige Ernennung eines Nachfolgers gewährleistet ist, wenn bei einer NZB die Position eines Mitglieds ihrer Beschlussorgane frei wird.^[17]

Die EZB wird alle Entwicklungen genau beobachten, bevor sie zu dem endgültigen positiven Urteil gelangt, dass die innerstaatlichen Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats mit dem AEUV und der ESZB-Satzung vereinbar sind.

Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt, und rechtliche Konvergenz

Bulgarien, dessen innerstaatliche Rechtsvorschriften im vorliegenden Bericht einer Prüfung unterzogen werden, hat den Status eines Mitgliedstaats, für den eine Ausnahmeregelung gilt, d. h., es hat den Euro noch nicht eingeführt. Artikel 5^[18] der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Bulgarien und Rumäniens und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge legt fest, dass Bulgarien ab dem Tag seines Beitritts als Mitgliedstaat, für den eine Ausnahmeregelung im Sinne des Artikels 139 AEUV gilt, an der Wirtschafts- und Währungsunion teilnimmt.

Die Beurteilung der rechtlichen Konvergenz soll den Rat der EU bei seinen Entscheidungen darüber, welche Mitgliedstaaten „bei der Verwirklichung der Wirtschafts- und Währungsunion ihren Verpflichtungen“ bereits nachgekommen sind, unterstützen (Artikel 140 Absatz 1 AEUV). Diese Voraussetzungen beziehen sich im rechtlichen Bereich vor allem auf die Zentralbankunabhängigkeit und die rechtliche Integration der jeweiligen NZB in das Eurosystem.

Aufbau der rechtlichen Beurteilung

Die rechtliche Beurteilung baut weitgehend auf dem Ansatz der bisherigen Berichte der EZB und des EWI zur rechtlichen Konvergenz auf.^[19]

Bei der Prüfung der Vereinbarkeit innerstaatlicher Rechtsvorschriften werden Rechtsvorschriften berücksichtigt, die vor dem 15. April 2025 verabschiedet wurden.

2.2.2 Umfang der Anpassung

Bereiche mit Anpassungsbedarf

Um festzustellen, in welchen Bereichen bei den innerstaatlichen Rechtsvorschriften Anpassungsbedarf besteht, werden folgende Kriterien geprüft:

• die Vereinbarkeit mit den Bestimmungen des AEUV (Artikel 130) und der ESZB-Satzung (Artikel 7 und 14.2) über die Unabhängigkeit der NZBen, der Mitglieder ihrer Beschlussorgane und ihrer Präsidenten,
• die Vereinbarkeit mit den Bestimmungen über die Geheimhaltung (Artikel 37 der ESZB-Satzung),
• die Vereinbarkeit mit dem Verbot der monetären Finanzierung (Artikel 123 AEUV) und des bevorrechtigten Zugangs (Artikel 124 AEUV),
• die Vereinbarkeit mit der im EU-Recht geforderten einheitlichen Schreibweise des Euro und
• die rechtliche Integration der NZBen in das Eurosystem (insbesondere im Hinblick auf Artikel 12.1 und 14.3 der ESZB-Satzung).

„Vereinbarkeit“ kontra „Harmonisierung“

Nach Artikel 131 AEUV müssen die innerstaatlichen Rechtsvorschriften mit den Verträgen und der ESZB-Satzung „im Einklang stehen“; Unvereinbarkeiten sind daher zu beseitigen. Diese Verpflichtung gilt unbeschadet der Tatsache, dass die Verträge und die ESZB-Satzung Vorrang vor den innerstaatlichen Rechtsvorschriften haben, und auch unabhängig von der Art der Unvereinbarkeit.

Das Erfordernis, wonach innerstaatliche Rechtsvorschriften „im Einklang stehen“ müssen, bedeutet nicht, dass der AEUV eine „Harmonisierung“ der Satzungen der einzelnen NZBen untereinander oder mit der ESZB-Satzung verlangt. Nationale Besonderheiten können beibehalten werden, soweit sie nicht die unwiderruflich der EU übertragene Zuständigkeit in geld- und währungspolitischen Angelegenheiten beeinträchtigen. Gemäß Artikel 14.4 der ESZB-Satzung können die NZBen durchaus auch andere als die in der ESZB-Satzung bezeichneten Aufgaben wahrnehmen, sofern sie den Zielen und Aufgaben des ESZB nicht zuwiderlaufen.^[20] Bestimmungen, welche die Wahrnehmung derartiger zusätzlicher Aufgaben ermöglichen, sind ein eindeutiges Beispiel dafür, dass die Satzungen der NZBen auch in Zukunft voneinander abweichen können. Der Ausdruck „im Einklang stehen“ ist vielmehr so zu verstehen, dass die innerstaatlichen Rechtsvorschriften und die Satzungen der NZBen angepasst werden müssen, um Unvereinbarkeiten mit den Verträgen und der ESZB-Satzung zu beseitigen und ein hinreichendes Maß an Integration der NZBen in das ESZB sicherzustellen. So müssen insbesondere alle Bestimmungen, welche die im AEUV definierte Unabhängigkeit einer NZB sowie ihre Rolle als integraler Bestandteil des ESZB beeinträchtigen, angepasst werden. Allein mit dem Vorrang des EU-Rechts gegenüber innerstaatlichen Rechtsvorschriften ist dieser Verpflichtung nicht Genüge getan.

Die Verpflichtung nach Artikel 131 AEUV beschränkt sich auf die Unvereinbarkeit mit den Verträgen und der ESZB-Satzung. Gleichwohl müssen innerstaatliche Rechtsvorschriften, die mit dem für die hier untersuchten Bereiche mit Anpassungsbedarf relevanten Sekundärrecht der EU nicht vereinbar sind, mit diesem in Einklang gebracht werden. Der Vorrang des EU-Rechts entbindet die Mitgliedstaaten nicht von der Verpflichtung, ihre innerstaatlichen Rechtsvorschriften anzupassen. Dieses allgemeine Erfordernis ergibt sich nicht nur aus Artikel 131 AEUV, sondern auch aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union.^[21]

Die Verträge und die ESZB-Satzung schreiben nicht vor, auf welche Weise die Anpassung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften zu erfolgen hat. Die Vereinbarkeit kann daher entweder durch Aufhebung der nicht mit den Verträgen und der ESZB-Satzung in Einklang stehenden Bestimmungen oder durch Verweise auf die Verträge und die ESZB-Satzung oder – in Ausnahmefällen – durch die Übernahme von Bestimmungen der Verträge und der ESZB-Satzung mit Angabe ihrer Herkunft erreicht werden. Letzteres unterliegt den folgenden Voraussetzungen:

Eine Übernahme des Wortlauts einschlägiger Bestimmungen des Unionsrechts, die in der Rechtsordnung eines Mitgliedstaats unmittelbar gelten, ist grundsätzlich zu vermeiden.^[22] Eine solche Übernahme kann sowohl hinsichtlich der Rechtsnatur und Herkunft der geltenden Bestimmungen als auch hinsichtlich des Zeitpunkts ihres Inkrafttretens zu Unklarheiten führen. Dies stünde nicht im Einklang mit dem Grundsatz der einheitlichen Anwendung und Auslegung des Unionsrechts innerhalb der Europäischen Union.^[23] Zudem kommt einer innerstaatlichen Rechtsvorschrift ein eigener Regelungsgehalt zu, wenn darin ein anderer Wortlaut gewählt wird als in der entsprechenden Bestimmung des Unionsrechts. Gemäß Artikel 2 Absatz 1 AEUV schließt die ausschließliche Zuständigkeit der Union in geld- und währungspolitischen Angelegenheiten es aus, dass die Mitgliedstaaten Bestimmungen erlassen, die in Anbetracht ihres Ziels und Gegenstands Rechtsnormen für die Verwendung des Euro als gemeinsame Währung aufstellen, es sei denn, die Mitgliedstaaten wurden hierzu ermächtigt.^[24] In diesem Zusammenhang ist das Konzept der Geldpolitik nicht auf deren operative Ausführung beschränkt, die nach Artikel 127 Absatz 2 erster Gedankenstrich AEUV zu den grundlegenden Aufgaben des Eurosystems gehört. Dieses Konzept hat auch eine regulative Dimension, die darauf abzielt, den Status des Euro als gemeinsame Währung zu gewährleisten.^[25]

In Ausnahmefällen darf der Wortlaut einschlägiger Bestimmungen des Unionsrechts, die in der Rechtsordnung eines Mitgliedstaats unmittelbar gelten, aus Gründen der Kohärenz und der Verständlichkeit für den Personenkreis, auf den sie anwendbar sind, übernommen werden. Soweit solche außergewöhnlichen Umstände eine Übernahme unmittelbar geltender Bestimmungen des Unionsrechts erlauben, sind die entsprechenden Bestimmungen präzise und ohne Änderung des Wortlauts wiederzugeben.^[26] Zudem sollte dies nur in dem durch die außergewöhnlichen Umstände gebotenen Umfang erfolgen. Solche außergewöhnlichen Umstände liegen indes nicht vor, wenn die unmittelbar geltenden Bestimmungen des Unionsrechts hinreichend kohärent und umfassend sind, sodass es unnötig ist, sie in innerstaatlichen Rechtsvorschriften zu wiederholen oder wiederzugeben.^[27] Soweit unmittelbar geltende Bestimmungen des Unionsrechts für die durch innerstaatliches Recht abgedeckten Bereiche lediglich relevant sind, müssen die innerstaatlichen Rechtsvorschriften nicht auf diese Bestimmungen verweisen. Soweit unmittelbar geltende Bestimmungen des Unionsrechts aus den oben genannten Gründen notwendigerweise in innerstaatliches Recht übernommen werden, sollte ausdrücklich darauf hingewiesen und klargestellt werden, dass die innerstaatlichen Rechtsvorschriften den einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts „entsprechen“ oder mit diesen „im Einklang stehen“, wenn damit lediglich das innerstaatliche Recht in einen größeren Zusammenhang gestellt werden soll, oder den einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts „nicht entgegenstehen“, wenn eine nationale Behörde Residualkompetenzen ausübt, die über die im Rahmen des ESZB und des Eurosystems ausgeübten Zuständigkeiten hinausgehen.^[28]

Um die Vereinbarkeit innerstaatlicher Rechtsvorschriften mit den Verträgen und der ESZB-Satzung zu erreichen und zu gewährleisten, muss die EZB darüber hinaus von den Organen der EU sowie von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 127 Absatz 4 und Artikel 282 Absatz 5 AEUV sowie Artikel 4 der ESZB-Satzung zu allen Entwürfen für Rechtsvorschriften im Zuständigkeitsbereich der EZB gehört werden. Die Entscheidung 98/415/EG des Rates^[29] fordert die Mitgliedstaaten ausdrücklich dazu auf, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Beachtung dieser Verpflichtung zu gewährleisten.

2.2.3 Die Unabhängigkeit der NZBen

Was die Unabhängigkeit der Zentralbanken betrifft, so waren die innerstaatlichen Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten, die der EU im Jahr 2004, 2007 bzw. 2013 beitraten, an die entsprechenden Bestimmungen des AEUV und der ESZB-Satzung anzupassen und zum 1. Mai 2004, zum 1. Januar 2007 bzw. zum 1. Juli 2013 in Kraft zu setzen.^[30] Schweden musste die erforderlichen Anpassungen bis zum Zeitpunkt der Errichtung des ESZB am 1. Juni 1998 in Kraft setzen.

Zentralbankunabhängigkeit

Im November 1995 erstellte das EWI eine Liste mit verschiedenen Aspekten der Zentralbankunabhängigkeit (eine ausführliche Erörterung ist dem Konvergenzbericht des EWI von 1998 zu entnehmen). Diese Definition bildete damals die Grundlage für die Beurteilung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten, insbesondere der Satzungen der NZBen. Der Begriff der Zentralbankunabhängigkeit umfasst verschiedene Arten von Unabhängigkeit, die jeweils für sich geprüft werden müssen, nämlich die funktionelle, die institutionelle, die persönliche und die finanzielle Unabhängigkeit. In den vergangenen Jahren wurde die Analyse dieser Aspekte der Zentralbankunabhängigkeit in den Stellungnahmen der EZB weiter verfeinert. Sie bilden die Grundlage für die Beurteilung des Grades an Konvergenz der innerstaatlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt, mit den Verträgen und der ESZB-Satzung.

Funktionelle Unabhängigkeit

Zentralbankunabhängigkeit ist kein Selbstzweck, sondern Mittel zur Erreichung eines Ziels, das klar definiert sein und Vorrang vor allen anderen Zielen haben sollte. Funktionelle Unabhängigkeit erfordert, dass das vorrangige Ziel jeder NZB eindeutig und rechtssicher festgelegt ist und mit dem im AEUV verankerten vorrangigen Ziel der Preisstabilität vollständig im Einklang steht. Die Verfolgung dieses Ziels setzt voraus, dass die NZBen mit den erforderlichen Mitteln und Instrumenten ausgestattet sind, um das Ziel unabhängig von anderen Stellen zu erreichen. Die sich aus dem AEUV ergebende Anforderung der Unabhängigkeit der Zentralbank spiegelt die allgemeine Auffassung wider, dass dem vorrangigen Ziel der Preisstabilität am besten mit einer vollkommen unabhängigen Institution gedient ist, deren Aufgaben genau festgelegt sind. Zentralbankunabhängigkeit ist vollständig vereinbar mit der Rechenschaftspflicht der NZBen, die wesentlich zur Stärkung des Vertrauens in ihre Unabhängigkeit beiträgt. Dies erfordert Transparenz und den Dialog mit Dritten.

Was den Zeitpunkt betrifft, so ist im AEUV nicht eindeutig geregelt, wann die NZBen der Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt, das in Artikel 127 Absatz 1 und Artikel 282 Absatz 2 AEUV sowie in Artikel 2 der ESZB-Satzung verankerte vorrangige Ziel der Preisstabilität erfüllt haben müssen. Bei den Mitgliedstaaten, die der EU nach der Einführung des Euro in der EU beitraten, ist unklar, ob diese Verpflichtung ab dem Zeitpunkt des Beitritts oder ab dem jeweiligen Zeitpunkt der Einführung des Euro gelten soll. Während Artikel 127 Absatz 1 AEUV auf Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt, keine Anwendung findet (siehe Artikel 139 Absatz 2 Buchstabe c AEUV), ist Artikel 2 der ESZB-Satzung auf solche Mitgliedstaaten anwendbar (siehe Artikel 42.1 der ESZB-Satzung). Nach Auffassung der EZB ist die Verpflichtung der NZBen, Preisstabilität als ihr vorrangiges Ziel zu verankern, im Fall Schwedens ab dem 1. Juni 1998 wirksam. Bei den Mitgliedstaaten, die der EU am 1. Mai 2004, am 1. Januar 2007 bzw. am 1. Juli 2013 beitraten, ist dies ab dem jeweiligen Zeitpunkt des Beitritts der Fall. Diese Auffassung gründet sich auf die Tatsache, dass einer der richtungweisenden Grundsätze der EU, nämlich stabile Preise (Artikel 119 AEUV), auch auf Mitgliedstaaten mit einer Ausnahmeregelung anzuwenden ist. Sie beruht ferner auf der Zielvorgabe des AEUV, wonach alle Mitgliedstaaten gesamtwirtschaftliche Konvergenz einschließlich Preisstabilität anstreben sollen; die diesbezüglichen Fortschritte werden in den regelmäßigen Berichten der EZB und der Europäischen Kommission beurteilt. Diese Schlussfolgerung stützt sich zudem auf Sinn und Zweck der Zentralbankunabhängigkeit, die nur dann gerechtfertigt ist, wenn Preisstabilität als übergreifendes Ziel Vorrang hat.

Diese Schlussfolgerungen hinsichtlich des Zeitpunkts, zu dem die NZBen der Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt, Preisstabilität als ihr vorrangiges Ziel verankert haben müssen, bilden die Grundlage der Länderbeurteilung im vorliegenden Bericht.

Institutionelle Unabhängigkeit

Die institutionelle Unabhängigkeit ist in Artikel 130 AEUV und Artikel 7 der ESZB-Satzung verankert. Nach diesen beiden Artikeln ist es den NZBen und den Mitgliedern ihrer Beschlussorgane untersagt, Weisungen von Organen oder Einrichtungen der Union, Regierungen der Mitgliedstaaten oder anderen Stellen einzuholen oder entgegenzunehmen. Außerdem dürfen die Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union sowie die Regierungen der Mitgliedstaaten nicht versuchen, die Mitglieder der Beschlussorgane der NZBen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben im Rahmen des ESZB zu beeinflussen. Wenn innerstaatliche Rechtsvorschriften im Sinne von Artikel 130 AEUV und Artikel 7 der ESZB-Satzung bestehen, sollten sie diese beiden Verbote enthalten und deren Anwendungsbereich nicht einengen.^[31] Die Zuerkennung einer solchen Unabhängigkeit hat nicht zur Folge, dass eine Zentralbank von jeder Bestimmung des Rechts ausgenommen und Rechtsvorschriften jeglicher Art entzogen wäre.^[32]

Unabhängig davon, ob es sich bei einer NZB ihrer Rechtsform nach um eine Einrichtung im Staatsbesitz, eine eigenständige juristische Person des öffentlichen Rechts oder einfach eine Aktiengesellschaft handelt, besteht das Risiko, dass seitens des Eigentümers Einfluss auf die Entscheidungsfindung hinsichtlich der Aufgaben im Rahmen des ESZB genommen wird.^[33] Eine solche Einflussnahme − ob durch Ausübung von Anteilseignerrechten oder in anderer Form − kann die Unabhängigkeit einer NZB beeinträchtigen und ist daher gesetzlich einzuschränken.

Der rechtliche Rahmen für die Zentralbanken muss eine stabile und langfristige Grundlage für deren Arbeitsweise bieten. Häufige Änderungen des institutionellen Aufbaus einer NZB, die die Stabilität der Organisation und Leitungsstruktur dieser NZB beeinflussen, könnten die institutionelle Unabhängigkeit der NZB beeinträchtigen.^[34]

Die institutionelle Unabhängigkeit muss auch in Notfällen gewahrt bleiben. Nur wenn die Voraussetzungen nach Artikel 347 AEUV erfüllt sind, kann für nationale Stellen die Berechtigung bestehen, vorübergehend und ausnahmsweise Befugnisse auszuüben, die in die ausschließliche Zuständigkeit des ESZB fallen. Maßgeblich für die Prüfung der Berechtigung ist der Zeitpunkt, zu dem die Maßnahme erlassen wird. Aufgrund des Ausnahmecharakters von Artikel 347 AEUV sollten die Mitgliedstaaten von der Verabschiedung präventiver Rechtsvorschriften absehen, solange die in Artikel 347 AEUV vorgegebenen Voraussetzungen nicht vorliegen.^[35]

Verbot der Erteilung von Weisungen

Rechte Dritter, den NZBen, ihren Beschlussorganen oder deren Mitgliedern Weisungen zu erteilen, sind mit dem AEUV und der ESZB-Satzung unvereinbar, soweit Aufgaben im Rahmen des ESZB berührt sind.

Jedwede Beteiligung einer NZB an der Anwendung von Maßnahmen zur Stärkung der Stabilität des Finanzsystems muss mit dem AEUV vereinbar sein, d. h., die NZBen müssen ihre Funktionen in einer Weise erfüllen, die mit ihrer funktionellen, institutionellen und finanziellen Unabhängigkeit vollständig vereinbar ist, um eine ordnungsgemäße Wahrnehmung ihrer Aufgaben gemäß dem AEUV und der ESZB-Satzung zu gewährleisten.^[36] Soweit die innerstaatlichen Rechtsvorschriften einer NZB eine Rolle zuweisen, die über Beratungsfunktionen hinausgeht, und die Übernahme zusätzlicher Aufgaben durch die NZB vorsehen, muss gewährleistet sein, dass dadurch die Fähigkeit der NZB, ihre Aufgaben im Rahmen des ESZB zu erfüllen, in operationeller und finanzieller Hinsicht nicht beeinträchtigt wird.^[37] Außerdem ist im Fall der Einbeziehung von Vertretern der NZBen in kollegiale Beschlussorgane von Aufsichtsbehörden oder sonstigen Einrichtungen zu gewährleisten, dass in angemessener Form Maßnahmen zum Schutz der persönlichen Unabhängigkeit der Mitglieder der NZB-Beschlussorgane berücksichtigt werden.^[38]

Verbot der Genehmigung, Aussetzung, Aufhebung oder des Aufschubs von Entscheidungen

Rechte Dritter, die Entscheidungen einer NZB zu genehmigen, auszusetzen, aufzuheben oder aufzuschieben, sind mit dem AEUV und der ESZB-Satzung unvereinbar, soweit Aufgaben im Rahmen des ESZB berührt sind.^[39]

Verbot der Zensur von Entscheidungen aus rechtlichen Gründen

Das Recht Dritter (mit Ausnahme unabhängiger Gerichte), Entscheidungen im Zusammenhang mit der Wahrnehmung von Aufgaben im Rahmen des ESZB aus rechtlichen Gründen zu zensieren, ist mit dem AEUV und der ESZB-Satzung unvereinbar, da die Erfüllung dieser Aufgaben auf politischer Ebene nicht erneut beurteilt werden darf. Das Recht eines NZB-Präsidenten, eine Entscheidung von Beschlussorganen des ESZB oder einer NZB aus rechtlichen Gründen auszusetzen und in der Folge den politischen Instanzen zur endgültigen Entscheidung vorzulegen, würde dem Einholen von Weisungen Dritter gleichkommen.

Verbot, in Beschlussorganen einer NZB mit Stimmrecht vertreten zu sein

Mit dem AEUV und der ESZB-Satzung ist es nicht vereinbar, wenn in den Beschlussorganen einer NZB Vertreter von Dritten mit Stimmrecht in Angelegenheiten vertreten sind, die die Wahrnehmung von Aufgaben im Rahmen des ESZB betreffen, selbst wenn diese Stimme nicht den Ausschlag gibt.^[40] Selbst ohne Stimmrecht ist eine solche Vertretung mit dem AEUV und der ESZB-Satzung unvereinbar, wenn dadurch die Wahrnehmung von Aufgaben im Rahmen des ESZB durch diese Beschlussorgane beeinträchtigt oder die Einhaltung der Geheimhaltungsbestimmungen des ESZB gefährdet werden.^[41]

Verbot der Anhörung Dritter vor der Entscheidung einer NZB

Eine ausdrückliche gesetzliche Verpflichtung einer NZB, vor ihrer Entscheidung Dritte anzuhören, verschafft diesen einen formellen Mechanismus zur Einflussnahme auf die endgültige Entscheidung und ist somit mit dem AEUV und der ESZB-Satzung unvereinbar.

Allerdings ist ein Dialog zwischen einer NZB und Dritten mit der Zentralbankunabhängigkeit vereinbar, selbst wenn dieser Dialog auf einer in der NZB-Satzung verankerten Auskunftspflicht sowie einer Verpflichtung zum Meinungsaustausch beruht, sofern

• dies nicht die Unabhängigkeit der Mitglieder der NZB-Beschlussorgane beeinträchtigt,
• der besondere Status der NZB-Präsidenten in ihrer Eigenschaft als Mitglieder der Beschlussorgane der EZB voll respektiert wird und
• die Anforderungen an die Geheimhaltung beachtet werden, die sich aus der ESZB-Satzung ergeben.^[42]

Entlastung der Mitglieder der NZB-Beschlussorgane

Rechtsvorschriften über die Entlastung der Mitglieder der Beschlussorgane einer NZB (z. B. in Bezug auf die Rechnungslegung) durch Dritte, wie etwa die Regierung, müssen ausreichende Schutzbestimmungen enthalten, die gewährleisten, dass die Mitglieder der NZB-Beschlussorgane dennoch unabhängig Beschlüsse hinsichtlich der Aufgaben im Rahmen des ESZB fassen – oder auf ESZB-Ebene gefasste Beschlüsse umsetzen – können. Die Aufnahme einer entsprechenden ausdrücklichen Bestimmung in die Satzungen der NZBen wird empfohlen.

Persönliche Unabhängigkeit

Die Unabhängigkeit der Zentralbanken wird durch Artikel 130 AEUV sowie Artikel 7 und 14.2 der ESZB-Satzung auch in Bezug auf die Präsidenten und die anderen Mitglieder der Beschlussorgane der NZBen geschützt. Die Präsidenten der NZBen sind Mitglieder des Erweiterten Rates der EZB und werden nach Einführung des Euro in ihrem Mitgliedstaat Mitglieder des EZB-Rats. Bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben als Mitglied des EZB-Rats oder des Erweiterten Rates der EZB können die Präsidenten der NZBen nicht als Vertreter eines Mitgliedstaats angesehen werden.^[43] Nach Artikel 14.2 der ESZB-Satzung ist in den Satzungen der NZBen insbesondere vorzusehen, dass die Amtszeit der Präsidenten mindestens fünf Jahre beträgt. Ferner enthält er eine Bestimmung zum Schutz des Präsidenten vor willkürlicher Entlassung. Diese besagt, dass der Präsident einer NZB nur aus seinem Amt entlassen werden kann, wenn er die Voraussetzungen für die Ausübung seines Amtes nicht mehr erfüllt oder eine schwere Verfehlung begangen hat. In solchen Fällen sieht Artikel 14.2 der ESZB-Satzung die Möglichkeit der Anrufung des Gerichtshofs der Europäischen Union vor, der die Befugnis hat, eine nationale Entscheidung über die Entlassung eines Präsidenten aus seinem Amt für nichtig zu erklären.^[44] Die Suspendierung eines Präsidenten kann faktisch einer Entlassung im Sinne von Artikel 14.2 der ESZB-Satzung gleichkommen.^[45] Die Satzungen der NZBen müssen dieser Bestimmung entsprechend den nachfolgend aufgeführten Punkten gerecht werden.

Gemäß Artikel 130 AEUV ist es den nationalen Regierungen und anderen Stellen untersagt, die Mitglieder der Beschlussorgane der NZBen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beeinflussen. Insbesondere dürfen die Mitgliedstaaten nicht versuchen, Einfluss auf die Mitglieder der NZB-Beschlussorgane zu nehmen, indem sie deren Vergütung betreffende innerstaatliche Rechtsvorschriften ändern; dies sollte grundsätzlich nur für künftige Ernennungen möglich sein.^[46] Änderungen der Vergütung von Mitgliedern der NZB-Beschlussorgane, die auf objektiven Kriterien beruhen, verstoßen hingegen nicht gegen das Gebot der Unabhängigkeit gemäß Artikel 130 AEUV; dies trifft z. B. auf die Festlegung von Richtwerten für die Gehälter zu, durch die die Verhältnismäßigkeit zwischen verschiedenen hierarchischen Stellungen in einer NZB gewährleistet werden soll.^[47]

Mindestamtszeit für Präsidenten

Nach Artikel 14.2 der ESZB-Satzung ist in den Satzungen der NZBen eine Mindestamtszeit von fünf Jahren für den Präsidenten zu verankern, wobei dies eine längere Amtszeit nicht ausschließt. Sieht eine Satzung eine unbefristete Amtszeit vor, besteht kein Anpassungsbedarf, sofern die Gründe für die Entlassung eines Präsidenten mit jenen in Artikel 14.2 der ESZB-Satzung übereinstimmen. Kürzere Amtszeiten sind nicht zu rechtfertigen, selbst wenn sie nur während eines Übergangszeitraums gelten.^[48] Innerstaatliche Rechtsvorschriften, die ein verbindliches Pensionsalter vorsehen, sollten sicherstellen, dass diese Altersgrenze die nach Artikel 14.2 der ESZB-Satzung vorgesehene Mindestamtszeit, die Vorrang vor einem verbindlichen Pensionsalter hat, nicht unterbricht, sofern dieses auf einen Präsidenten Anwendung findet.^[49] Wird die Satzung einer NZB geändert, muss das Änderungsgesetz die Sicherheit der Amtszeit des Präsidenten und der übrigen Mitglieder der Beschlussorgane gewährleisten, die in die Wahrnehmung von Aufgaben im Rahmen des ESZB eingebunden sind.^[50]

Gründe für die Entlassung eines Präsidenten aus dem Amt

Die Satzungen der NZBen müssen sicherstellen, dass ein Präsident nur aus einem der in Artikel 14.2 der ESZB-Satzung festgelegten Gründe entlassen werden kann. Mit den Vorgaben dieses Artikels soll eine willkürliche Entlassung eines Präsidenten durch jene Instanzen (vor allem Regierung und Parlament), die für seine Ernennung zuständig waren, verhindert werden. Die Satzungen der NZBen sollten etwaige Unvereinbarkeiten mit den in Artikel 14.2 der ESZB-Satzung festgelegten Entlassungsgründen beseitigen oder gar keine Entlassungsgründe anführen (da Artikel 14.2 unmittelbar gilt).^[51] Nach seiner Wahl bzw. Ernennung darf ein Präsident nur aus einem der in Artikel 14.2 der ESZB-Satzung festgelegten Gründe entlassen werden, auch wenn er sein Amt noch nicht angetreten hat. Da es sich bei den Voraussetzungen, unter denen ein Präsident aus dem Amt entlassen werden kann, um autonome Konzepte des Unionsrechts handelt, hängt deren Anwendung und Auslegung nicht vom jeweiligen nationalen Kontext ab.^[52] Letztlich obliegt die Auslegung dieser Konzepte dem Gerichtshof der Europäischen Union gemäß den ihm durch Artikel 14.2 Absatz 2 der ESZB-Satzung übertragenen Befugnissen.^[53]

Sicherheit der Amtszeit und Gründe für die Entlassung von Mitgliedern der NZB-Beschlussorgane, die neben dem Präsidenten Aufgaben im Rahmen des ESZB wahrnehmen

Werden die Regeln, mit denen die Amtszeit der Präsidenten garantiert wird, und die Gründe für die Entlassung eines Präsidenten aus dem Amt auch auf die übrigen Mitglieder der Beschlussorgane der NZBen angewandt, die in die Wahrnehmung von Aufgaben im Rahmen des ESZB eingebunden sind, so schützt dies auch die persönliche Unabhängigkeit dieser Mitglieder.^[54] Artikel 130 AEUV und Artikel 7 der ESZB-Satzung beziehen sich generell auf die „Mitglieder der Beschlussorgane“ der NZBen und nicht speziell auf die Präsidenten. Dies betrifft vor allem jene Fälle, in denen der Präsident „primus inter pares“ unter Kollegen mit gleichen Stimmrechten ist oder in denen diese übrigen Mitglieder in die Wahrnehmung von Aufgaben im Rahmen des ESZB eingebunden sind.

Recht auf gerichtliche Überprüfung

Die Präsidenten sowie die anderen Mitglieder der Beschlussorgane der NZBen müssen das Recht haben, die Entscheidung über ihre Entlassung vor ein unabhängiges Gericht zu bringen, um die Möglichkeit des politischen Ermessens bei der Beurteilung der Gründe für eine solche Entscheidung einzuschränken.

Nach Artikel 14.2 der ESZB-Satzung kann ein NZB-Präsident, der aus seinem Amt entlassen wurde, den Gerichtshof der Europäischen Union anrufen. Der Gerichtshof der Europäischen Union ist befugt, die nationale Entlassungsmaßnahme für nichtig zu erklären, wenn diese seiner Auffassung nach gegen das Unionsrecht verstößt.

Auf der Grundlage von Artikel 130 AEUV und Artikel 7 der ESZB-Satzung sollte in den innerstaatlichen Rechtsvorschriften das Recht verankert sein, eine Entscheidung über die Entlassung von Mitgliedern der Beschlussorgane der NZBen (mit Ausnahme der Präsidenten), die Aufgaben im Rahmen des ESZB wahrnehmen, durch die einzelstaatlichen Gerichte überprüfen zu lassen.^[55] Dieses Recht kann entweder im allgemein geltenden Recht oder in einer entsprechenden Bestimmung verankert sein. Wenngleich sich dieses Recht möglicherweise aus dem allgemein geltenden Recht ableiten lässt, könnte aus Gründen der Rechtssicherheit eine ausdrückliche Regelung dieses Überprüfungsrechts ratsam sein.

Vorkehrungen gegen Interessenkonflikte

Zur Gewährleistung der persönlichen Unabhängigkeit der Mitglieder von NZB-Beschlussorganen, die in die Wahrnehmung von Aufgaben im Rahmen des ESZB eingebunden sind, ist überdies sicherzustellen, dass es zu keinen Interessenkonflikten zwischen den Verpflichtungen dieser Mitglieder gegenüber ihrer jeweiligen NZB (im Fall der Präsidenten auch gegenüber der EZB) einerseits und etwaigen sonstigen Funktionen andererseits kommt, die sie zusätzlich ausüben und aufgrund deren ihre persönliche Unabhängigkeit beeinträchtigt werden könnte.^[56] Grundsätzlich ist die Mitgliedschaft in Beschlussorganen, die Aufgaben im Rahmen des ESZB wahrnehmen, mit der Ausübung anderer Funktionen nicht vereinbar, wenn sich daraus ein Interessenkonflikt ergeben könnte. Insbesondere dürfen Mitglieder solcher Beschlussorgane keine Ämter ausüben und keine Interessen wahrnehmen – sei es in Ausübung eines Amtes in der Exekutive oder Legislative von zentralen, regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften oder im Rahmen eines Unternehmens –, die ihre Tätigkeit beeinflussen könnten. Dabei ist besonders darauf zu achten, dass potenzielle Interessenkonflikte bei nicht hauptamtlichen Mitgliedern von Beschlussorganen vermieden werden.

Finanzielle Unabhängigkeit

Die Unabhängigkeit einer NZB würde insgesamt infrage gestellt, wenn die NZB sich nicht eigenständig ausreichende finanzielle Mittel zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben (d. h. der im AEUV und in der ESZB-Satzung vorgesehenen Aufgaben im Rahmen des ESZB) verschaffen könnte.^[57]

Die Mitgliedstaaten müssen dafür sorgen, dass die jeweiligen NZBen jederzeit über ausreichende finanzielle Mittel und über ein angemessenes Nettoeigenkapital^[58] verfügen, um ihre Aufgaben im Rahmen des ESZB bzw. des Eurosystems erfüllen zu können. Dies wäre z. B. nicht der Fall, wenn eine NZB daran gehindert würde, ausreichende finanzielle Mittel in Form von Reserven oder Puffern aufzubauen, um Verluste – insbesondere aus geldpolitischen Geschäften – auszugleichen, und der betreffende Mitgliedstaat nicht vorab sicherstellen würde, dass die NZB über die notwendigen Mittel verfügt, um die finanziellen Lasten aus der Ausübung einer Funktion außerhalb des ESZB zu tragen (etwa um Entschädigungen leisten zu können, die sich aus der Haftungsregelung für diese Funktion ergeben) und zugleich ihre Aufgaben im Rahmen des ESZB weiterhin wirksam und unabhängig wahrnehmen zu können.^[59] Es sei darauf hingewiesen, dass die NZBen nach Artikel 28.1 und Artikel 30.4 der ESZB-Satzung aufgefordert werden können, weitere Beiträge zum Kapital der EZB zu leisten und weitere Währungsreserven einzuzahlen.^[60] Darüber hinaus ist in Artikel 33.2 der ESZB-Satzung vorgesehen,^[61] dass der EZB-Rat im Falle eines Verlustes seitens der EZB, der sich nicht vollständig aus dem allgemeinen Reservefonds decken lässt, beschließen kann, den restlichen Fehlbetrag aus den monetären Einkünften des betreffenden Geschäftsjahrs im Verhältnis und bis zur Höhe der an die NZBen zu verteilenden Beträge zu decken. Der Grundsatz der finanziellen Unabhängigkeit bedeutet, dass die Beachtung dieser Bestimmungen die NZBen bei der Wahrnehmung ihrer Funktionen nicht beeinträchtigen darf.

Aus allen vorgenannten Gründen bedeutet finanzielle Unabhängigkeit auch, dass eine NZB stets über ausreichend Eigenkapital verfügen muss. Insbesondere ist jegliche Situation zu vermeiden, die dazu führt, dass das Nettoeigenkapital einer NZB über einen längeren Zeitraum hinweg geringer als ihr Grundkapital oder gar negativ ist. Hierzu zählen auch Fälle, in denen Verluste, die Kapital und Rücklagen übersteigen, vorgetragen werden.^[62] Dies kann negative Auswirkungen auf die Fähigkeit der NZB haben, ihre Aufgaben im Rahmen des ESZB wahrzunehmen. Darüber hinaus kann eine solche Situation die Glaubwürdigkeit der Geldpolitik des Eurosystems beeinträchtigen. Sofern das Nettoeigenkapital einer NZB ihr Grundkapital unterschreitet oder sich gar ins Negative kehrt, muss daher der jeweilige Mitgliedstaat die NZB innerhalb eines vertretbaren Zeitraums mit einem angemessenen Kapitalbetrag mindestens bis zur Höhe des Grundkapitals ausstatten, um dem Grundsatz der finanziellen Unabhängigkeit zu entsprechen. Hinsichtlich der EZB wurde der Bedeutung dieser Frage bereits vom Rat der EU durch Verabschiedung der Ratsverordnung (EG) Nr. 1009/2000^[63] Rechnung getragen. Aufgrund dieser Verordnung kann der EZB-Rat eine tatsächliche Kapitalerhöhung beschließen, um so die für die Geschäftstätigkeit der EZB erforderliche angemessene Eigenkapitalausstattung aufrechtzuerhalten.^[64] Die NZBen müssen finanziell in der Lage sein, auf einen solchen Beschluss der EZB zu reagieren.

Die finanzielle Unabhängigkeit einer NZB sollte danach beurteilt werden, ob Dritte direkt oder indirekt nicht nur auf die Aufgaben der NZB im Rahmen des ESZB Einfluss nehmen können, sondern auch auf ihre Leistungsfähigkeit zur Erfüllung ihrer Aufgaben in finanzieller Hinsicht im Sinne angemessener finanzieller Mittel. In dieser Hinsicht sind die unten aufgeführten Kriterien finanzieller Unabhängigkeit besonders bedeutsam.^[65] Dabei handelt es sich um die Bereiche finanzieller Unabhängigkeit, in denen die NZBen am stärksten der Gefahr einer Einflussnahme von außen ausgesetzt sind.

Aufstellung des Haushalts

Die Befugnis eines Dritten, den Haushalt einer NZB aufzustellen oder zu beeinflussen, ist mit der finanziellen Unabhängigkeit unvereinbar, sofern das Gesetz nicht eine Schutzklausel vorsieht, die gewährleistet, dass eine solche Befugnis nicht die für die Wahrnehmung der Aufgaben der NZB im Rahmen des ESZB erforderlichen finanziellen Mittel berührt.^[66]

Rechnungslegungsvorschriften

Die Aufstellung der Bilanzen hat entweder nach allgemeinen Rechnungslegungsvorschriften oder gemäß den von den Beschlussorganen der NZB festgelegten Bestimmungen zu erfolgen. Werden solche Bestimmungen stattdessen von Dritten festgelegt, müssen darin zumindest die Vorschläge der NZB-Beschlussorgane berücksichtigt sein.

Die Feststellung des Jahresabschlusses muss durch die Beschlussorgane der NZB mit Unterstützung unabhängiger Rechnungsprüfer erfolgen. Der festgestellte Jahresabschluss kann einer nachträglichen Genehmigung durch Dritte (z. B. Regierung oder Parlament) unterliegen. Über die Gewinnermittlung müssen die Beschlussorgane der NZB unabhängig und sachgerecht entscheiden können.

Soweit die Geschäfte einer NZB der Kontrolle durch den Rechnungshof oder eine vergleichbare Stelle unterliegen, muss der Umfang dieser Kontrolle gesetzlich eindeutig festgelegt sein^[67] und die Arbeit der unabhängigen externen Rechnungsprüfer der NZB^[68] unberührt lassen. Des Weiteren muss im Einklang mit dem Grundsatz der institutionellen Unabhängigkeit dem Verbot der Weisungserteilung an eine NZB oder ihre Beschlussorgane Rechnung getragen und die Wahrnehmung der Aufgaben im Rahmen des ESZB uneingeschränkt gewährleistet werden.^[69] Die Kontrolle durch den Rechnungshof oder eine vergleichbare Stelle hat auf nichtpolitischer, unabhängiger und rein sachlicher Grundlage zu erfolgen.^[70]

Verteilung der Gewinne, Kapital der NZB und finanzielle Bestimmungen

Wie die Gewinne zu verteilen sind, kann in der Satzung einer NZB geregelt sein. Fehlen solche Vorschriften, sollten die Beschlussorgane der NZB auf sachlicher Grundlage darüber entscheiden. Keinesfalls sollte diese Entscheidung im Ermessen Dritter liegen, sofern nicht durch eine Schutzklausel ausdrücklich gewährleistet ist, dass die für die Wahrnehmung der Aufgaben im Rahmen des ESZB erforderlichen finanziellen Mittel davon unberührt bleiben.^[71]

Gewinne dürfen dem Staatshaushalt erst zugeführt werden, nachdem etwaige akkumulierte Verluste aus den Vorjahren gedeckt und die für notwendig erachteten Rückstellungen gebildet worden sind, um den Realwert von Vermögen und Kapital der NZB zu sichern.^[72] Zeitlich befristete oder kurzfristige gesetzgeberische Maßnahmen, die einer Weisung an die NZBen in Bezug auf die Verteilung ihrer Gewinne gleichkommen, sind nicht zulässig.^[73] Ebenso würde eine Besteuerung unrealisierter Vermögenszuwächse einer NZB den Grundsatz der finanziellen Unabhängigkeit beeinträchtigen.^[74]

Ein Mitgliedstaat darf einer NZB keine Kapitalherabsetzung ohne vorherige Zustimmung der jeweiligen Beschlussorgane der NZB auferlegen. Dies dient der Gewährleistung, dass der NZB als Mitglied des ESZB ausreichende finanzielle Mittel zur Erfüllung ihrer Aufgaben gemäß Artikel 127 Absatz 2 AEUV und der ESZB-Satzung zur Verfügung stehen. Aus demselben Grund sollte jegliche Änderung der Bestimmungen zur Verteilung der Gewinne einer NZB nur in Zusammenarbeit mit der NZB eingebracht und beschlossen werden, da diese am besten in der Lage ist, die erforderliche Höhe der Kapitalrücklagen zu beurteilen.^[75] Was die Bildung von Rückstellungen oder finanziellen Puffern betrifft, müssen die NZBen berechtigt sein, eigenständig Rückstellungen zu bilden, um den Realwert von Vermögen und Kapital zu sichern. Ferner dürfen die Mitgliedstaaten die NZBen nicht daran hindern, ihre Kapitalrücklagen so weit zu erhöhen, wie es für ein Mitglied des ESZB notwendig ist, um seine Aufgaben zu erfüllen.^[76]

Finanzielle Haftung für Aufsichtsbehörden

In den meisten Mitgliedstaaten ist die Finanzaufsicht bei der NZB angesiedelt. Dagegen ist nichts einzuwenden, sofern die zuständigen Stellen der unabhängigen Entscheidungsgewalt der NZB unterliegen. Entscheidet die Finanzaufsicht nach den gesetzlichen Bestimmungen aber eigenständig, muss gewährleistet sein, dass ihre Entscheidungen die Finanzen der NZB als Ganzes nicht gefährden. In diesen Fällen sollten die innerstaatlichen Rechtsvorschriften der NZB ein Recht auf Letztkontrolle aller Entscheidungen der Aufsicht einräumen, die die Unabhängigkeit einer NZB und insbesondere ihre finanzielle Unabhängigkeit beeinträchtigen könnten.^[77]

Eigenständigkeit in Personalangelegenheiten

Die Mitgliedstaaten dürfen die Fähigkeit einer NZB zur eigenständigen Einstellung und Weiterbeschäftigung qualifizierter Beschäftigter, die zur Erfüllung der ihr durch den AEUV und die ESZB-Satzung übertragenen Aufgaben erforderlich sind, nicht beeinträchtigen.^[78] Auch darf eine NZB nicht in eine Lage versetzt werden, in der sie nur begrenzte oder gar keine Kontrollmöglichkeiten im Hinblick auf ihre Beschäftigten hat oder die Regierung des betreffenden Mitgliedstaats ihre Personalpolitik beeinflussen kann.^[79] Etwaige Änderungen gesetzlicher Bestimmungen zur Vergütung von Mitgliedern eines NZB-Beschlussorgans und von NZB-Beschäftigten sind in enger und wirksamer Zusammenarbeit mit der NZB zu beschließen.^[80] Dabei ist der Sichtweise der NZB gebührend Rechnung zu tragen, um zu gewährleisten, dass diese ihre Aufgaben auch weiterhin unabhängig wahrnehmen kann.^[81] Die Eigenständigkeit in Personalangelegenheiten erstreckt sich auch auf Fragen der Altersversorgung der Beschäftigten. Ferner dürfen Änderungen, die zu einer geringeren Vergütung der Beschäftigten einer NZB führen, nicht die Befugnisse dieser NZB zur Verwaltung ihrer eigenen finanziellen Mittel – einschließlich der aus einer Herabsetzung der Vergütung resultierenden Mittel – beeinträchtigen.^[82]

Eigentumsrechte

Rechte Dritter, in Bezug auf das Eigentum einer NZB zu intervenieren oder dieser NZB Weisungen zu erteilen, sind mit dem Grundsatz der finanziellen Unabhängigkeit unvereinbar.

2.2.4 Vertraulichkeit

Die Verpflichtung des Personals sowie der Mitglieder der Leitungsgremien der EZB und der NZBen zur Geheimhaltung gemäß Artikel 37 der ESZB-Satzung kann zur Aufnahme ähnlicher Bestimmungen in die Satzungen der NZBen und die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten führen. Der Vorrang des Unionsrechts und der auf dieser Grundlage erlassenen Vorschriften bedeutet auch, dass innerstaatliche Rechtsvorschriften über den Zugang Dritter zu Dokumenten den einschlägigen Bestimmungen des Unionsrechts, einschließlich Artikel 37 der ESZB-Satzung, entsprechen müssen und die Geheimhaltungsbestimmungen des ESZB nicht verletzen dürfen.^[83] Der Zugang des Rechnungshofs oder einer vergleichbaren Stelle zu vertraulichen Informationen und Dokumenten einer NZB muss auf das für die Wahrnehmung der gesetzlichen Aufgaben der informationsanfordernden Stelle Notwendige begrenzt sein und darf die Unabhängigkeit und die Geheimhaltungsbestimmungen des ESZB, denen die Mitglieder der Beschlussorgane sowie das Personal der NZBen unterliegen, nicht beeinträchtigen.^[84] Die NZBen sollten gewährleisten, dass diese Stellen die offengelegten Informationen und Dokumente mit der gleichen Vertraulichkeit behandeln wie sie selbst.

2.2.5 Verbot der monetären Finanzierung und des bevorrechtigten Zugangs

Hinsichtlich des Verbots der monetären Finanzierung und des bevorrechtigten Zugangs waren die innerstaatlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten, die der EU im Jahr 2004, 2007 bzw. 2013 beitraten, an die entsprechenden Bestimmungen des AEUV und der ESZB-Satzung anzupassen und zum 1. Mai 2004, 1. Januar 2007 bzw. 1. Juli 2013 in Kraft zu setzen. Schweden musste die erforderlichen Anpassungen bis zum 1. Januar 1995 in Kraft setzen.

Verbot der monetären Finanzierung

Gemäß Artikel 123 Absatz 1 AEUV sind Überziehungs- und andere Kreditfazilitäten bei der EZB oder den NZBen für Organe, Einrichtungen oder sonstige Stellen der EU, Zentralregierungen, regionale oder lokale Gebietskörperschaften oder andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentliche Unternehmen der Mitgliedstaaten verboten.

Ebenso verboten ist der unmittelbare Erwerb von Schuldtiteln von diesen durch die EZB oder die NZBen. Der AEUV sieht eine Ausnahme von diesem Verbot der monetären Finanzierung vor: Die Bestimmungen gelten nicht für Kreditinstitute in öffentlichem Eigentum. In Bezug auf die Bereitstellung von Zentralbankgeld sind diese wie private Kreditinstitute zu behandeln (Artikel 123 Absatz 2 AEUV). Der genaue Anwendungsbereich des Verbots der monetären Finanzierung wird in der Verordnung (EG) Nr. 3603/93 des Rates^[85] präzisiert, wonach das Verbot jegliche Finanzierung der Verpflichtungen des öffentlichen Sektors gegenüber Dritten umfasst.

Das Verbot der monetären Finanzierung soll die Mitgliedstaaten dazu anhalten, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen, indem vermieden wird, dass eine monetäre Finanzierung öffentlicher Defizite (oder ein bevorrechtigter Zugang der öffentlichen Hand zu den Finanzmärkten) zu einer übermäßigen Verschuldung oder überhöhten Defiziten der Mitgliedstaaten führt.^[86] Daher muss das Verbot weit ausgelegt werden, um seine strikte Anwendung vorbehaltlich der wenigen in Artikel 123 Absatz 2 AEUV und in der Verordnung (EG) Nr. 3603/93 genannten Ausnahmen zu gewährleisten. Auch wenn in Artikel 123 Absatz 1 AEUV speziell auf „Kreditfazilitäten“ Bezug genommen wird, die die Verpflichtung zur Rückzahlung der Gelder beinhalten, gilt das Verbot somit a fortiori auch für andere Formen der Finanzierung, bei denen keine Rückzahlungspflicht besteht.

Die grundsätzliche Position der EZB im Hinblick auf die Vereinbarkeit innerstaatlicher Rechtsvorschriften mit dem Verbot der monetären Finanzierung leitet sich vor allem aus Anhörungen der EZB durch die Mitgliedstaaten zu Entwürfen für innerstaatliche Rechtsvorschriften gemäß Artikel 127 Absatz 4 und Artikel 282 Absatz 5 AEUV ab.^[87]

Innerstaatliche Rechtsvorschriften zum Anwendungsbereich des Verbots der monetären Finanzierung

Innerstaatliche Rechtsvorschriften dürfen den Anwendungsbereich des Verbots der monetären Finanzierung nicht einengen und die nach EU-Recht vorgesehenen Ausnahmen nicht erweitern. So sind beispielsweise innerstaatliche Rechtsvorschriften, die eine Finanzierung von finanziellen Verpflichtungen eines Mitgliedstaats gegenüber internationalen Finanzinstitutionen oder Drittstaaten durch die NZB vorsehen, grundsätzlich mit dem Verbot der monetären Finanzierung unvereinbar. Als Ausnahme erlaubt Verordnung (EG) Nr. 3603/93 die Finanzierung von Verpflichtungen des öffentlichen Sektors gegenüber dem IWF durch die NZBen, sofern sie zu Forderungen an das Ausland führt, die alle Merkmale eines Reserveinstruments aufweisen.^[88] Zu diesen maßgeblichen Merkmalen zählt, dass auf Verlangen auf die Forderungen zugegriffen werden kann, um einem aus der Zahlungsbilanz resultierenden Finanzierungsbedarf oder anderen verwandten Zwecken zu begegnen. Dies bedeutet, dass die Bonität und Liquidität der Forderungen gewährleistet sein müssen.^[89]

Innerstaatliche Rechtsvorschriften zur Übertragung von Aufgaben auf die NZBen

Innerstaatliche Rechtsvorschriften, mit denen Aufgaben auf die NZBen übertragen werden, dürfen nicht zu einer Finanzierung der Verpflichtungen des öffentlichen Sektors gegenüber Dritten führen. Gemäß Artikel 14.4 der ESZB-Satzung können die NZBen andere als die in dieser Satzung bezeichneten Aufgaben wahrnehmen, es sei denn, der EZB-Rat stellt fest, dass diese Aufgaben nicht mit den Zielen und Aufgaben des ESZB vereinbar sind. Überträgt ein Mitgliedstaat seiner NZB eine solche Aufgabe, so ist diese NZB für deren Wahrnehmung verantwortlich und haftbar. Bei der Festlegung der Verantwortung und Haftung einer NZB für diese Aufgabe müssen die Mitgliedstaaten gleichwohl ihren aus dem Unionsrecht und insbesondere aus Artikel 123 Absatz 1 AEUV erwachsenden Verpflichtungen nachkommen.^[90]

In Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EG) Nr. 3603/93 des Rates wird der Begriff „andere Kreditfazilität“ im Sinne des Artikels 123 AEUV unter anderem als jede Finanzierung von Verbindlichkeiten des öffentlichen Sektors gegenüber Dritten definiert. Dementsprechend darf die betreffende NZB keine Verpflichtungen gegenüber Dritten übernehmen, die potenziell dem öffentlichen Sektor obliegen könnten. Folglich darf die NZB keine bereits bestehenden Verbindlichkeiten anderer Behörden oder öffentlicher Einrichtungen gegenüber Dritten finanzieren, und die tatsächliche Finanzierung von Verbindlichkeiten gegenüber Dritten durch die betreffende NZB darf sich nicht als unmittelbare Folge der Maßnahmen oder wirtschaftspolitischen Entscheidungen anderer Behörden oder öffentlicher Einrichtungen ergeben.^[91]

Vorabausschüttung von Zentralbankgewinnen

Innerstaatliche Rechtsvorschriften dürfen keine Verteilung nicht vollständig realisierter, ausgewiesener und geprüfter Zentralbankgewinne verlangen. Um dem Verbot der monetären Finanzierung Genüge zu tun, darf der dem Staatshaushalt gemäß den geltenden Regeln der Gewinnverteilung zugeführte Betrag nicht − auch nicht teilweise – aus den Kapitalreserven der NZB gezahlt werden. Die Gewinnverteilungsregeln müssen daher die Kapitalreserven der NZB unberührt lassen. Darüber hinaus sind Vermögenswerte von NZBen, die an den Staat übertragen werden, zum Marktwert zu verzinsen, und die Übertragung muss zur selben Zeit erfolgen wie die Verzinsung.^[92]

Auch ein Eingriff in die Wahrnehmung sonstiger Aufgaben des Eurosystems – etwa die Verwaltung der Währungsreserven – mittels Besteuerung theoretischer und unrealisierter Vermögenszuwächse ist nicht gestattet, da dies eine Form der Gewährung von Zentralbankkrediten an öffentliche Stellen im Wege der Vorabausschüttung künftiger und ungewisser Gewinne darstellen würde.^[93]

Übernahme von Verbindlichkeiten des öffentlichen Sektors

Innerstaatliche Rechtsvorschriften, denen zufolge eine NZB verpflichtet ist, die Verbindlichkeiten einer bislang unabhängigen öffentlichen Stelle im Zuge einer nationalen Neuordnung bestimmter Aufgaben und Pflichten (z. B. im Zusammenhang mit der Übertragung bestimmter, bislang vom Staat oder von unabhängigen Behörden oder öffentlichen Einrichtungen wahrgenommener aufsichtsrechtlicher Aufgaben an die NZB) zu übernehmen, ohne dass sie von sämtlichen finanziellen Verpflichtungen aus der vorherigen Tätigkeit dieser öffentlichen Einrichtung vollständig freigestellt wird, wären mit dem Verbot der monetären Finanzierung unvereinbar.^[94]

Innerstaatliche Rechtsvorschriften, die eine NZB für die Ausübung einer ihr nach innerstaatlichem Recht übertragenen Aufgabe haftbar machen, würden die Übernahme einer bereits bestehenden Verbindlichkeit gegenüber Dritten beinhalten und wären mit dem Verbot der monetären Finanzierung unvereinbar, wenn die geschädigten Dritten nicht für das Handeln der NZB, d. h. den Verstoß der NZB gegen die für sie in diesem Rahmen geltenden Vorschriften, entschädigt würden.^[95] Bei Aufgaben, die hochkomplexe und dringende Maßnahmen etwa im Zusammenhang mit der Umstrukturierung oder Abwicklung von Banken oder zentralen Gegenparteien erfordern, würden innerstaatliche Rechtsvorschriften, die eine NZB für die Ausübung solcher Aufgaben haftbar machen, zudem auf die tatsächliche Finanzierung der Verbindlichkeiten gegenüber Dritten hinauslaufen, wenn die Haftung der NZB nicht auf schwerwiegende Verstöße gegen die für sie in diesem Rahmen geltenden Vorschriften beschränkt wäre.^[96]

Der Gerichtshof hat noch nicht erläutert, worin die Beschränkung auf schwerwiegende Verstöße gegen die für eine NZB geltenden Vorschriften genau besteht. Aufgrund der unterschiedlichen Haftungsregeln für NZBen in den nationalen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten können solche Beschränkungen verschiedenartig sein, sofern die tatsächliche Finanzierung von Verbindlichkeiten des öffentlichen Sektors gegenüber Dritten ausgeschlossen ist. Dies ist der Fall, wenn das nationale Recht die Voraussetzung eines Verschuldens beinhaltet und die Haftung der betreffenden NZB angesichts der Dringlichkeit und Komplexität des konkreten Falls auf grobe Fahrlässigkeit beschränkt.^[97] Die tatsächliche Finanzierung von Verbindlichkeiten des öffentlichen Sektors gegenüber Dritten ist auch dann ausgeschlossen, wenn das nationale Recht die Voraussetzung eines rechtswidrigen Verhaltens anstelle eines Verschuldens beinhaltet und die gerichtliche Überprüfung oder einschlägige Maßnahmen dadurch beschränkt, dass der betreffenden NZB angesichts der Dringlichkeit und Komplexität des konkreten Falls ein großer Ermessensspielraum eingeräumt wird.^[98]

Finanzielle Unterstützung für Kredit- und Finanzinstitute

Innerstaatliche Rechtsvorschriften, die vorsehen, dass eine NZB zahlungsunfähigen Kredit- bzw. sonstigen Finanzinstituten finanzielle Mittel zur Verfügung stellt, sind – auch wenn diese unabhängig und im alleinigen Ermessen gewährt werden – mit dem Verbot der monetären Finanzierung unvereinbar.

Gleiches gilt, wenn das Eurosystem ein Kreditinstitut finanziert, das zur Wiederherstellung der Solvenz über eine direkte Platzierung vom Staat begebener Schuldtitel rekapitalisiert worden ist, weil keine alternativen marktbasierten Finanzierungsquellen vorhanden sind (nachfolgend „Rekapitalisierungsanleihen“), und wenn diese Anleihen als Sicherheiten verwendet werden sollen. In solch einem Fall einer staatlichen Rekapitalisierung eines Kreditinstituts über die direkte Platzierung von Rekapitalisierungsanleihen gibt deren anschließende Nutzung als Sicherheiten in Liquiditätsgeschäften der Zentralbank Anlass zu Bedenken hinsichtlich des Verbots der monetären Finanzierung.^[99] Eine Notfall-Liquiditätshilfe (Emergency Liquidity Assistance – ELA), die eine NZB einem solventen Kreditinstitut auf der Grundlage einer Sicherheit in Form einer staatlichen Garantie unabhängig und im alleinigen Ermessen gewährt, muss die folgenden Kriterien erfüllen: a) Es muss sichergestellt sein, dass der von der NZB gewährte Kredit so kurzfristig wie möglich ist, b) es muss eine Gefährdung der Systemstabilität vorliegen, c) es darf keine Zweifel hinsichtlich der rechtlichen Gültigkeit und Durchsetzbarkeit der staatlichen Garantie gemäß den maßgeblichen innerstaatlichen Rechtsvorschriften geben, und d) es darf keine Zweifel an der wirtschaftlichen Angemessenheit der staatlichen Garantie geben, die sowohl den Nennbetrag als auch die Zinsen des Kredits abdecken muss.^[100]

Finanzielle Unterstützung für Abwicklungsfonds oder Finanzierungsmechanismen sowie Einlagensicherungs- und Anlegerentschädigungssysteme

Die Finanzierung eines Abwicklungsfonds oder Einlagensicherungsfonds, der als „Einrichtung des öffentlichen Rechts“ im Sinne von Artikel 123 Absatz 1 AEUV gilt, durch eine NZB ist mit dem Verbot der monetären Finanzierung nicht vereinbar. Als „Einrichtung des öffentlichen Rechts“ gilt jede Einrichtung, die sämtliche der folgenden Merkmale aufweist: a) Sie wurde zu dem besonderen Zweck gegründet, im Allgemeininteresse liegende Aufgaben nicht gewerblicher Art zu erfüllen, b) sie besitzt Rechtspersönlichkeit, und c) es besteht eine enge Abhängigkeit von den in Artikel 123 Absatz 1 AEUV genannten öffentlichen Stellen. Solch eine enge Abhängigkeit von diesen öffentlichen Stellen wird vermutet, wenn die Einrichtung überwiegend von ihnen finanziert wird oder hinsichtlich ihrer Leitung der Aufsicht dieser öffentlichen Stellen untersteht oder ein Verwaltungs-, Leitungs- bzw. Aufsichtsorgan hat, das mehrheitlich aus Mitgliedern besteht, die von diesen öffentlichen Stellen ernannt worden sind.^[101]

Selbst wenn es sich nicht um eine „Einrichtung des öffentlichen Rechts“ handelt, ist die Finanzierung eines Abwicklungsfonds oder eines Finanzierungsmechanismus nicht mit dem Verbot der monetären Finanzierung vereinbar.^[102] Tritt eine NZB als Abwicklungsbehörde auf, so sollte sie auf keinen Fall die Verpflichtungen eines Brückeninstituts oder einer zur Vermögensverwaltung errichteten Zweckgesellschaft übernehmen oder finanzieren.^[103] Zu diesem Zweck sollten die innerstaatlichen Rechtsvorschriften klarstellen, dass die NZB keinerlei Verpflichtungen dieser Stellen übernehmen oder finanzieren wird.^[104]

Die Richtlinie über Einlagensicherungssysteme^[105] und die Richtlinie über Systeme für die Entschädigung der Anleger^[106] sehen vor, dass die Kosten der Finanzierung solcher Systeme von den Kreditinstituten bzw. den Wertpapierfirmen selbst zu tragen sind. Mit Ausnahme der Finanzierung einer „Einrichtung des öffentlichen Rechts“ sind innerstaatliche Rechtsvorschriften, die vorsehen, dass eine NZB eine nationale Einlagensicherungseinrichtung für Kreditinstitute bzw. eine nationale Anlegerentschädigungseinrichtung für Wertpapierfirmen finanziert, nur dann mit dem Verbot der monetären Finanzierung vereinbar, wenn es sich um eine kurzfristige Finanzierung handelt, wenn diese aufgrund von Dringlichkeit erfolgt, wenn die Systemstabilität gefährdet ist und wenn die Entscheidung über die Finanzierung im Ermessen der jeweiligen NZB steht.^[107] Insbesondere sollte die von Zentralbanken geleistete Unterstützung für Einlagensicherungssysteme nicht auf eine systematische Vorfinanzierung hinauslaufen.^[108]

Funktion als Fiskalagent

Artikel 21.2 der ESZB-Satzung legt fest, dass die EZB und die nationalen Zentralbanken als Fiskalagent für Organe, Einrichtungen oder sonstige Stellen der Union, Zentralregierungen, regionale oder lokale Gebietskörperschaften oder andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, sonstige Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentliche Unternehmen der Mitgliedstaaten tätig werden können. Damit soll klargestellt werden, dass die NZBen nach der Übertragung der geldpolitischen Zuständigkeit auf das Eurosystem weiterhin ihren traditionellen Dienst als Fiskalagent für Regierungen und andere öffentliche Stellen ausüben können, ohne dabei gegen das Verbot der monetären Finanzierung zu verstoßen. Die Verordnung (EG) Nr. 3603/93 sieht darüber hinaus eine Reihe konkreter und eng gefasster Ausnahmen von dem Verbot der monetären Finanzierung im Zusammenhang mit der Funktion als Fiskalagent vor: a) Innerhalb eines Tages gewährte Kredite an den öffentlichen Sektor sind gestattet, sofern sie auf den betreffenden Tag begrenzt bleiben und keine Verlängerung möglich ist;^[109] b) durch Dritte ausgestellte Schecks auf dem Konto des öffentlichen Sektors gutzuschreiben, bevor die Lastschrift bei der bezogenen Bank erfolgt, ist gestattet, sofern die seit der Entgegennahme des Schecks verstrichene Frist mit den für den Einzug von Schecks durch die Zentralbank des betreffenden Mitgliedstaats üblichen Fristen in Einklang steht, sodass etwaige Wertstellungsgewinne Ausnahmecharakter haben, geringe Beträge betreffen und sich innerhalb eines kurzen Zeitraums ausgleichen;^[110] c) Bestände an vom öffentlichen Sektor ausgegebenen Münzen, die dessen Konto gutgeschrieben wurden, sind gestattet, sofern sie weniger als 10 % des Münzumlaufs ausmachen.^[111]

Die innerstaatlichen Rechtsvorschriften bezüglich der Funktion als Fiskalagent müssen mit dem EU-Recht im Allgemeinen und mit dem Verbot der monetären Finanzierung im Besonderen vereinbar sein.^[112] Angesichts der in Artikel 21.2 der ESZB-Satzung verankerten ausdrücklichen Anerkennung der Funktion der NZBen als Fiskalagent, bei der es sich um eine legitime, von ihnen traditionell wahrgenommene Aufgabe handelt, sind die von Zentralbanken diesbezüglich erbrachten Dienstleistungen mit dem Verbot der monetären Finanzierung vereinbar, sofern solche Dienste nicht über den Rahmen der Tätigkeit als Fiskalagent hinausgehen und keine Finanzierung von Verpflichtungen des öffentlichen Sektors gegenüber Dritten durch die Zentralbank oder Kreditgewährung der Zentralbank zugunsten des öffentlichen Sektors außerhalb der eng definierten Ausnahmen gemäß Verordnung (EG) Nr. 3603/93 darstellen.^[113] Innerstaatliche Rechtsvorschriften, denen zufolge eine NZB Einlagen der Regierung halten und Konten der öffentlichen Haushalte bedienen darf, werfen keine Fragen hinsichtlich der Einhaltung des Verbots der monetären Finanzierung auf, solange damit nicht die Möglichkeit der Gewährung von Krediten, einschließlich Tagesüberziehungskrediten, verbunden ist. Bedenken hinsichtlich der Einhaltung des Verbots der monetären Finanzierung ergäben sich jedoch beispielsweise dann, wenn Einlagen oder Guthaben auf Girokonten gemäß den innerstaatlichen Rechtsvorschriften höher als zu den marktüblichen Sätzen – statt zu Marktsätzen oder niedriger – verzinst werden können. Eine über den Marktsätzen liegende Verzinsung kommt de facto einem Kredit gleich, was dem Ziel des Verbots der monetären Finanzierung zuwiderläuft und daher dieses Ziel untergraben könnte. Es ist von entscheidender Bedeutung, dass jede Verzinsung eines Kontos den Marktparametern entspricht, und noch wichtiger, dass der Zinssatz der Einlagen mit ihrer jeweiligen Laufzeit korreliert.^[114] Soweit Fiskalagentdienste durch eine NZB unentgeltlich erbracht werden, bestehen hinsichtlich des Verbots der monetären Finanzierung keine Bedenken, sofern es sich dabei um Kernleistungen als Fiskalagent handelt.^[115]

Verbot des bevorrechtigten Zugangs

Artikel 124 AEUV legt fest, dass sämtliche „Maßnahmen, die nicht aus aufsichtsrechtlichen Gründen getroffen werden und einen bevorrechtigten Zugang der Organe, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Union, der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften oder anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sonstiger Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen der Mitgliedstaaten zu den Finanzinstituten schaffen,“ verboten sind. Ebenso wie das Verbot der monetären Finanzierung soll auch das Verbot des bevorrechtigten Zugangs die Mitgliedstaaten dazu anhalten, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen, indem vermieden wird, dass eine monetäre Finanzierung öffentlicher Defizite oder ein bevorrechtigter Zugang der öffentlichen Hand zu den Finanzmärkten zu einer übermäßigen Verschuldung oder überhöhten Defiziten der Mitgliedstaaten führen.^[116]

Gemäß Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 3604/93 des Rates^[117] handelt es sich bei einem bevorrechtigten Zugang um sämtliche Gesetze, Rechtsvorschriften oder sonstige zwingende Rechtsakte, die in Ausübung der öffentlichen Gewalt erlassen werden und a) Finanzinstitute dazu verpflichten, Forderungen gegenüber Organen und Einrichtungen der Gemeinschaft, Zentralregierungen, regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften, anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sonstigen Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlichen Unternehmen der Mitgliedstaaten zu erwerben oder zu halten, oder b) Steuervergünstigungen, die nur Finanzinstituten zugutekommen, oder finanzielle Vergünstigungen, die mit den Grundsätzen der Marktwirtschaft nicht in Einklang stehen, gewähren, um den Erwerb oder Besitz solcher Forderungen durch diese Institute zu fördern.

Den NZBen ist es als Behörden nicht gestattet, Maßnahmen zu ergreifen, die dem öffentlichen Sektor einen bevorrechtigten Zugang zu Finanzinstituten gewähren, sofern diese Maßnahmen nicht aus aufsichtsrechtlichen Gründen getroffen werden. Die von den NZBen erlassenen Vorschriften für die Mobilisierung oder Verpfändung von Schuldtiteln dürfen nicht dazu dienen, das Verbot des bevorrechtigten Zugangs zu umgehen.^[118] Die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten in diesem Bereich dürfen keinen solchen bevorrechtigten Zugang schaffen.

Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 3604/93 definiert „aufsichtsrechtliche Gründe“ als Gründe, die den aufgrund des EU-Rechts oder in Übereinstimmung damit erlassenen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften bzw. Verwaltungsmaßnahmen zugrunde liegen und die die Solidität der Finanzinstitute fördern und somit die Stabilität des gesamten Finanzsystems und den Schutz der Kunden dieser Finanzinstitute stärken sollen. Die aufsichtsrechtlichen Gründe sollen sicherstellen, dass Banken gegenüber ihren Einlegern solvent bleiben.^[119] Im Bereich der Bankenaufsicht wurden im Sekundärrecht der EU verschiedene Anforderungen festgelegt, um die Solidität der Kreditinstitute zu gewährleisten.^[120] Ein „Kreditinstitut“ wird definiert als ein Unternehmen, dessen Tätigkeit darin besteht, Einlagen oder andere rückzahlbare Gelder des Publikums entgegenzunehmen und Kredite für eigene Rechnung zu gewähren.^[121] Zudem benötigen Kreditinstitute – die gemeinhin als „Banken“ bezeichnet werden – für die Bereitstellung von Dienstleistungen die Zulassung durch eine zuständige Behörde des jeweiligen Mitgliedstaats.^[122]

Die Mindestreserven könnten zwar als Bestandteil der Aufsichtsanforderungen betrachtet werden, sie zählen aber zum Handlungsrahmen der NZBen und werden in den meisten Volkswirtschaften – so auch im Euro-Währungsgebiet – als geldpolitisches Instrument genutzt.^[123] In diesem Zusammenhang wird in Anhang I Absatz 2 der Leitlinie (EU) 2015/510 der Europäischen Zentralbank (EZB/2014/60)^[124] dargelegt, dass das Mindestreservesystem des Eurosystems in erster Linie dazu dient, die Geldmarktzinsen zu stabilisieren und eine strukturelle Liquiditätsknappheit herbeizuführen (oder zu vergrößern).^[125] Die EZB verlangt von im Euro-Währungsgebiet niedergelassenen Kreditinstituten, dass sie die erforderlichen Mindestreserven (in Form von Einlagen) auf einem Konto bei ihrer NZB halten.^[126]

Der vorliegende Bericht stellt auf die Vereinbarkeit sowohl der innerstaatlichen Rechtsvorschriften oder Bestimmungen der NZBen als auch der Satzungen der NZBen mit dem im AEUV verankerten Verbot des bevorrechtigten Zugangs ab. Er steht jedoch einer Beurteilung, ob in den Mitgliedstaaten Rechts- oder Verwaltungsvorschriften unter dem Vorwand aufsichtsrechtlicher Gründe dazu dienen, das Verbot des bevorrechtigten Zugangs zu umgehen, nicht entgegen. Eine solche Beurteilung ist nicht Gegenstand des vorliegenden Berichts.

2.2.6 Einheitliche Schreibweise des Euro

Gemäß Artikel 3 Absatz 4 des Vertrags über die Europäische Union errichtet die Union „eine Wirtschafts- und Währungsunion, deren Währung der Euro ist“. In allen verbindlichen Sprachfassungen der Verträge, denen das römische Alphabet zugrunde liegt, wird der Euro einheitlich im Nominativ Singular als „Euro“ bezeichnet. In den unter Verwendung des griechischen Alphabets und des kyrillischen Alphabets abgefassten Vertragstexten wird der Euro als „ευρώ“ bzw. „евро“ bezeichnet.^[127] Im Einklang hiermit stellt die Verordnung (EG) Nr. 974/98 klar, dass die einheitliche Währung in allen Amtssprachen der Union unter Berücksichtigung der verschiedenen Alphabete denselben Namen tragen muss. Die Verträge fordern daher eine einheitliche Schreibweise des Wortes „Euro“ im Nominativ Singular in allen Rechtsvorschriften der EU und allen innerstaatlichen Rechtsvorschriften unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Alphabete.

In Anbetracht der ausschließlichen Zuständigkeit der EU für die Festlegung des Namens der einheitlichen Währung sind jegliche Abweichungen von dieser Bestimmung mit den Verträgen unvereinbar und daher zu beseitigen.^[128] Dieser Grundsatz findet zwar auf sämtliche innerstaatlichen Rechtsvorschriften Anwendung, doch konzentriert sich die Beurteilung in den Länderkapiteln auf die Satzungen der NZBen und die Bestimmungen zur Euro-Bargeldumstellung.

2.2.7 Rechtliche Integration der NZBen in das Eurosystem

Innerstaatliche Rechtsvorschriften (insbesondere die Satzung einer NZB, aber auch sonstige Rechtsvorschriften), die die Erfüllung von Aufgaben im Rahmen des Eurosystems oder die Einhaltung von EZB-Beschlüssen behindern würden, sind mit dem reibungslosen Funktionieren des Eurosystems nach der Einführung des Euro in dem jeweiligen Mitgliedstaat nicht vereinbar. Sie sind daher entsprechend abzuändern, um die Vereinbarkeit mit dem AEUV und der ESZB-Satzung im Hinblick auf die Aufgaben im Rahmen des Eurosystems zu gewährleisten. Zur Erfüllung von Artikel 131 AEUV waren die innerstaatlichen Rechtsvorschriften bis zum Zeitpunkt der Errichtung des ESZB (im Fall Schwedens) sowie bis zum 1. Mai 2004, 1. Januar 2007 bzw. 1. Juli 2013 (bei den Mitgliedstaaten, die zum jeweiligen Zeitpunkt der EU beitraten) anzupassen. Rechtsvorschriften im Zusammenhang mit der vollständigen rechtlichen Integration einer NZB in das Eurosystem müssen hingegen erst dann in Kraft treten, wenn die vollständige Integration wirksam wird – also erst zu dem Zeitpunkt, zu dem ein Mitgliedstaat, für den eine Ausnahmeregelung gilt, den Euro einführt.

Das Hauptaugenmerk in diesem Bericht gilt jenen Rechtsvorschriften, die NZBen daran hindern könnten, ihren Verpflichtungen im Rahmen des Eurosystems nachzukommen. Dazu zählen Bestimmungen, a) die NZBen davon abhalten könnten, sich an der Durchführung der von den Beschlussorganen der EZB festgelegten einheitlichen Geldpolitik zu beteiligen, b) die einen Zentralbankpräsidenten bei der Erfüllung seiner Aufgaben als Mitglied des EZB-Rats behindern könnten, c) in denen die Vorrechte der EZB nicht berücksichtigt sind, d) in denen nicht berücksichtigt ist, dass die ausschließliche Zuständigkeit für Aufgaben im Rahmen des ESZB in Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, unwiderruflich der Union übertragen ist,^[129] oder e) denen zufolge NZBen bei der Wahrnehmung der Aufgaben im Rahmen des ESZB an Entscheidungen nationaler Behörden gebunden sind, die Rechtsakten der EZB entgegenstehen. Dabei wird unterschieden zwischen wirtschaftspolitischer Zielbestimmung, Aufgaben, Finanzvorschriften, Wechselkurspolitik und internationaler Zusammenarbeit. Schließlich werden noch andere Bereiche angeführt, in denen die NZB-Satzungen möglicherweise angepasst werden müssen.

Wirtschaftspolitische Zielbestimmung

Die vollständige Integration einer NZB in das Eurosystem erfordert, dass die in ihrer Satzung verankerten Ziele mit den Zielen des ESZB (nach Artikel 2 der ESZB-Satzung) im Einklang stehen. Dies bedeutet unter anderem, dass gewisse innerstaatlich motivierte Ziele − z. B. die Verpflichtung, die Geldpolitik im Rahmen der allgemeinen Wirtschaftspolitik des betreffenden Mitgliedstaats durchzuführen − entsprechend abzuändern sind. Außerdem müssen auch die nachrangigen Ziele der NZBen mit ihrer Verpflichtung vereinbar sein, die allgemeine Wirtschaftspolitik in der EU zu unterstützen, um zur Verwirklichung der in Artikel 3 des Vertrags über die Europäische Union festgelegten Ziele der Union beizutragen (dies ist selbst ein Ziel, das nur ohne Beeinträchtigung des Ziels der Preisstabilität unterstützt werden darf), und dürfen dieser Verpflichtung nicht entgegenstehen.^[130]

Aufgaben

Die Aufgaben der NZB eines Mitgliedstaats, dessen Währung der Euro ist, werden aufgrund des Status dieser NZB als integraler Bestandteil des Eurosystems in erster Linie durch den AEUV und die ESZB-Satzung bestimmt. Zur Erfüllung von Artikel 131 AEUV müssen daher die Aufgabenbeschreibungen in der Satzung einer NZB mit den betreffenden Bestimmungen im AEUV und in der ESZB-Satzung verglichen und Unvereinbarkeiten beseitigt werden.^[131] Dies gilt für alle Bestimmungen, die nach der Einführung des Euro und der Integration in das Eurosystem die Wahrnehmung von Aufgaben im Rahmen des ESZB beeinträchtigen, vor allem für Bestimmungen, in denen die Zuständigkeit des ESZB nach Kapitel IV der ESZB-Satzung nicht berücksichtigt ist.

In den innerstaatlichen Rechtsvorschriften zur Geldpolitik muss berücksichtigt sein, dass die Geldpolitik der Union durch das Eurosystem auszuführen ist.^[132] In der Satzung einer NZB können Bestimmungen über das geldpolitische Instrumentarium enthalten sein. Diese Bestimmungen müssen mit den entsprechenden Bestimmungen des AEUV und der ESZB-Satzung vergleichbar sein, und es müssen etwaige Unvereinbarkeiten beseitigt werden, um Artikel 131 AEUV zu entsprechen.

Die NZBen überwachen regelmäßig die Entwicklung der öffentlichen Finanzen, damit sie den künftig einzuschlagenden geldpolitischen Kurs angemessen beurteilen können. Gestützt auf diese Überwachungstätigkeit und die Unabhängigkeit ihrer Empfehlungen dürfen die NZBen zudem ihre Meinung zu relevanten Entwicklungen der öffentlichen Finanzen äußern, um zum reibungslosen Funktionieren der europäischen Währungsunion beizutragen. Die Überwachung der Entwicklung der öffentlichen Finanzen durch die NZBen zu geldpolitischen Zwecken sollte auf der Grundlage eines uneingeschränkten Zugangs zu allen relevanten Daten über die öffentlichen Finanzen erfolgen. Die NZBen sollten daher einen vollständigen, zeitnahen und automatischen Zugang zu allen relevanten Finanzstatistiken erhalten. Ihre Rolle sollte sich jedoch auf Überwachungsaktivitäten beschränken, die sich aus der Erfüllung ihres geldpolitischen Mandats ergeben oder – direkt oder indirekt – damit in Verbindung stehen.^[133] Wird einer NZB formal ein Mandat zur Beurteilung von Prognosen und der Entwicklung der öffentlichen Finanzen erteilt, so impliziert dies für die NZB eine Funktion (und damit auch eine entsprechende Verantwortung) im Rahmen der Finanzpolitik, wodurch die Erfüllung des geldpolitischen Mandats des Eurosystems und die Unabhängigkeit der NZB unterminiert werden können.^[134]

Im Zusammenhang mit den innerstaatlichen Gesetzesinitiativen zur Beseitigung der Turbulenzen an den Finanzmärkten hat die EZB betont, dass jegliche Verzerrung an den nationalen Geldmärkten des Euro-Währungsgebiets zu vermeiden ist, da hierdurch die Durchführung der einheitlichen Geldpolitik beeinträchtigt werden könnte. Dies gilt insbesondere für die Ausweitung staatlicher Garantien auf Interbankeneinlagen.^[135]

Die Mitgliedstaaten müssen gewährleisten, dass innerstaatliche gesetzgeberische Maßnahmen zur Behebung von Liquiditätsproblemen bei Unternehmen oder professionellen Marktteilnehmern, etwa zur Deckung ihrer Verbindlichkeiten gegenüber Finanzinstituten, keine negativen Auswirkungen auf die Marktliquidität haben. Insbesondere dürfen solche Maßnahmen nicht mit dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft im Sinne von Artikel 3 des Vertrags über die Europäische Union unvereinbar sein, da dies die Kreditvergabe behindern, die Stabilität von Finanzinstituten und -märkten wesentlich beeinflussen und somit die Wahrnehmung der Aufgaben des Eurosystems beeinträchtigen könnte.^[136]

Innerstaatliche Rechtsvorschriften, die der jeweiligen NZB das alleinige Recht zur Ausgabe von Banknoten einräumen, müssen ab der Einführung des Euro das ausschließliche Recht des EZB-Rats zur Genehmigung der Ausgabe von Euro-Banknoten gemäß Artikel 128 Absatz 1 AEUV und Artikel 16 der ESZB-Satzung anerkennen.^[137] Das Recht zur Ausgabe von Euro-Banknoten steht hingegen der EZB und den NZBen zu. Sobald der Euro eingeführt ist, müssen innerstaatliche Rechtsvorschriften, nach denen die Regierung Einfluss auf Banknoten – z. B. auf deren Stückelung, Herstellung, Umlauf und Einziehung – nehmen kann, entweder aufgehoben werden oder die Zuständigkeit der EZB für die Euro-Banknoten im Sinne der oben genannten Bestimmungen des AEUV und der ESZB-Satzung berücksichtigen. Ungeachtet der Aufgabenteilung zwischen den Regierungen und den NZBen in Bezug auf Münzen müssen die jeweiligen Bestimmungen nach der Einführung des Euro das Recht der EZB zur Genehmigung des Umfangs der Münzausgabe anerkennen. Ein Mitgliedstaat darf das umlaufende Bargeld nicht als Verbindlichkeit seiner NZB gegenüber der Regierung dieses Mitgliedstaats betrachten, da dies das Konzept einer einheitlichen Währung zu Fall bringen würde und mit den Anforderungen an die rechtliche Integration in das Eurosystem unvereinbar wäre.^[138]

Was die Verwaltung der Währungsreserven betrifft,^[139] so verstößt ein Mitgliedstaat, der den Euro eingeführt hat und seine offiziellen Währungsreserven^[140] nicht an die NZB überträgt, gegen den AEUV. Ferner ist jedwedes Recht eines Dritten – z. B. der Regierung oder des Parlaments –, Einfluss auf die Entscheidungen einer NZB hinsichtlich der Verwaltung der offiziellen Währungsreserven zu nehmen, mit Artikel 127 Absatz 2 dritter Gedankenstrich AEUV unvereinbar. Darüber hinaus müssen die NZBen entsprechend ihrem Anteil am gezeichneten Kapital der EZB Währungsreserven an die EZB übertragen. Dies bedeutet, dass die NZBen nicht durch rechtliche Bestimmungen daran gehindert werden dürfen, Währungsreserven an die EZB zu übertragen.

Im Hinblick auf Statistiken begründen Verordnungen, die von der EZB nach Artikel 34.1 der ESZB-Satzung im Bereich der Statistiken erlassen wurden, keinerlei Rechte oder Verpflichtungen für jene Mitgliedstaaten, die den Euro nicht eingeführt haben. Allerdings gilt Artikel 5 der ESZB-Satzung, der die Erhebung statistischer Daten betrifft, für alle Mitgliedstaaten, unabhängig davon, ob sie den Euro eingeführt haben. Dementsprechend müssen Mitgliedstaaten, deren Währung nicht der Euro ist, auf nationaler Ebene alle Maßnahmen treffen und umsetzen, die sie für erforderlich halten, um die statistischen Daten zu erheben, die sie zur Erfüllung der statistischen Berichtspflichten gegenüber der EZB benötigten.^[141] Außerdem müssen sie rechtzeitig alle Vorbereitungen treffen, die im statistischen Bereich erforderlich sind, um den Euro einführen zu können.^[142] Innerstaatliche Rechtsvorschriften, die den Rahmen für die Zusammenarbeit zwischen den NZBen und den nationalen Statistikämtern festlegen, müssen die Unabhängigkeit der NZBen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben im Zusammenhang mit dem statistischen Berichtsrahmen des ESZB gewährleisten.^[143]

Finanzvorschriften

Die Finanzvorschriften der ESZB-Satzung enthalten Bestimmungen über die Jahresabschlüsse^[144], Rechnungsprüfung^[145], Kapitalzeichnung^[146], Übertragung von Währungsreserven^[147] und Verteilung der monetären Einkünfte^[148]. Die NZBen müssen in der Lage sein, ihren Verpflichtungen aus diesen Bestimmungen nachzukommen; innerstaatliche Vorschriften, die damit unvereinbar sind, sind daher aufzuheben.^[149]

Wechselkurspolitik

Ein Mitgliedstaat, für den eine Ausnahmeregelung gilt, kann innerstaatliche Rechtsvorschriften beibehalten, denen zufolge die Regierung für die Wechselkurspolitik dieses Mitgliedstaats zuständig ist. Dabei können der jeweiligen NZB ein Beratungsrecht und/oder die ausführende Rolle eingeräumt werden. Bis zu dem Zeitpunkt, zu dem der Mitgliedstaat den Euro einführt, sind diese Bestimmungen jedoch dahingehend anzupassen, dass die Verantwortung für die Wechselkurspolitik des Euro-Währungsgebiets gemäß Artikel 138 und Artikel 219 AEUV auf der Ebene der EU liegt.

Internationale Zusammenarbeit

Im Hinblick auf die Einführung des Euro müssen die innerstaatlichen Rechtsvorschriften mit Artikel 6.1 der ESZB-Satzung vereinbar sein. Demnach entscheidet im Bereich der internationalen Zusammenarbeit, die die dem Eurosystem übertragenen Aufgaben betrifft, die EZB darüber, wie das ESZB vertreten wird. Innerstaatliche Rechtsvorschriften, die einer NZB die Beteiligung an internationalen Währungseinrichtungen erlauben, müssen eine solche Beteiligung unter den Zustimmungsvorbehalt der EZB stellen (Artikel 6.2 der ESZB-Satzung).

Sonstiges

Neben den oben genannten Punkten gibt es bei einigen Mitgliedstaaten noch andere Bereiche, in denen die innerstaatlichen Rechtsvorschriften angepasst werden müssen (z. B. im Bereich der Verrechnungs- und Zahlungssysteme und des Informationsaustauschs).

3 Zusammenfassung der Länderprüfung für Bulgarien

Im April 2025 betrug der Zwölfmonatsdurchschnitt der am HVPI gemessenen Inflationsrate in Bulgarien 2,7 % und lag damit knapp unter dem Referenzwert für das Preisstabilitätskriterium von 2,8 %. Diese Rate dürfte in den kommenden Monaten allmählich steigen. Ursächlich hierfür sind Erhöhungen der indirekten Steuern und administrierten Preise sowie ein beständiger binnenwirtschaftlicher Preisdruck. Dieser geht wiederum auf das angesichts der angespannten Arbeitsmarktlage kräftige (wenngleich abnehmende) Lohnwachstum zurück. Zudem dürfte der Aufholprozess auf längere Sicht zu positiven Inflationsunterschieden gegenüber dem Eurogebiet führen, da das Pro-Kopf-BIP und das Preisniveau in Bulgarien weiterhin erheblich niedriger sind als im Euroraum. Die gleichgewichtigen Inflationsdifferenzen, die mit diesem Aufholprozess verbunden sind, sind tendenziell nicht sehr groß. Gehen sie aber mit einer potenziell nicht nachhaltigen Entwicklung der Kredit- und Vermögenspreise einher oder begünstigen sie eine solche Entwicklung, können sie durchaus Anlass zu Sorge geben.

Derzeit liegt kein Beschluss des Rates vor, wonach in Bulgarien ein übermäßiges Defizit besteht. Das gesamtstaatliche Haushaltsdefizit Bulgariens lag 2024 mit 3,0 % des BIP auf der Höhe des Referenzwerts. Die Bruttoverschuldung des Staates betrug 24,1 % des BIP und lag damit deutlich unter dem Referenzwert von 60 %.

Der bulgarische Lew nahm während des zweijährigen Beobachtungszeitraums vom 20. Mai 2023 bis zum 19. Mai 2025 am WKM II teil. Im Referenzzeitraum wies der Lew keine Abweichung vom Leitkurs auf. Die Vereinbarung über die Teilnahme am WKM II beruhte auf einer Reihe politischer Zusagen der bulgarischen Behörden. Zwar hat Bulgarien fast alle Verpflichtungen erfüllt, die das Land mit dem Beitritt zum WKM II eingegangen war, doch sind weitere Fortschritte vonnöten, um die noch bestehenden Mängel im Bereich der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu beheben. So ist Bulgarien gehalten, seine Bemühungen zur Umsetzung der Vorgaben des Aktionsplans zu beschleunigen. Dieser wurde von der Financial Action Task Force (FATF) verabschiedet, nachdem Bulgarien im Oktober 2023 in die Liste der Länder aufgenommen worden war, die unter verstärkter Beobachtung stehen (Graue Liste).

Die langfristigen Zinsen in Bulgarien lagen im Referenzzeitraum von Mai 2024 bis April 2025 bei durchschnittlich 3,9 % und damit unterhalb des Referenzwerts für das Zinskriterium von 5,1 %. Die Differenz zwischen den langfristigen Zinsen in Bulgarien und dem (BIP-gewichteten) Zinssatz des Euroraums blieb unverändert und lag am Ende des Referenzzeitraums bei 0,9 Prozentpunkten. Die Kapitalmärkte in Bulgarien sind nach wie vor kleiner und deutlich weniger entwickelt als jene im Euroraum.

Das bulgarische Recht steht mit den Verträgen und der ESZB-Satzung im Einklang, wie es Artikel 131 AEUV verlangt.